II SA/Sz 358/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 maja 2013 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. Wójt Gminy decyzją z dnia [...] r., nr [...] , odmówił M. K. ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie wolnostojącej, na działce nr [...] z obrębu geodezyjnego K., gmina K. Uzasadniając wydaną decyzję, Wójt Gminy podał, że planowany sposób zagospodarowania działki nr [...] jest niezgodny z istniejącą w obszarze analizowanym funkcją zabudowy siedliskowej. Nadto organ pierwszej instancji ustalił, że wskaźnik intensywności zabudowy na jedynej działce zabudowanej nr [...] wynosi [...] %, podczas gdy wnioskowana zabudowa musiałaby posiadać intensywność 7 razy większą, o wartości [...] %. Od powyższej decyzji M. K. wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zarzucając naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego błędne zastosowanie. Jednocześnie wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i ustalenie warunków zabudowy. Decyzją z dnia [...] r., Nr [...] , Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 647), utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, iż dokonując oceny, czy w rozpoznawanej sprawie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, organ I instancji, na właściwej mapie (w odpowiedniej skali), wytyczył obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Granice obszaru analizowanego obejmują swym zasięgiem wymagany przepisem obszar minimalny. W tak wyznaczonym obszarze ujawniono tylko jedną działkę zabudowaną, jest to zabudowa na działce nr [...], oznaczona na mapie katastralnej symbolem [...], co oznacza zabudowę na gruncie rolnym. Zabudowa ta powstała w oparciu o wydane decyzje administracyjne: * nr [...] z dnia [...]r. Wójta Gminy - dotyczącej warunków zabudowy dla budowy budynku mieszkalno-gospodarczego w zabudowie zagrodowej na działce nr [...] ; * nr [...] z dnia [...]r. Wójta Gminy - dotyczącej warunków zabudowy dla budowy garażu dwustanowiskowego uzupełniającego zabudowę zagrodową na działce nr [...]. * nr [...] z dnia [...] r. Starosty - udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalno - gospodarczego w zabudowie zagrodowej na działce nr [...] i zewnętrznych instalacji wodociągowej, elektroenergetycznej, kanalizacji sanitarnej. Dalej Kolegium podało, że z powyższego wynika, iż w sensie prawnym zabudowa na działce nr [...], o powierzchni przewyższającej [...] ha, jest zabudową zagrodową. Następnie Kolegium wskazało, że zasada dobrego sąsiedztwa odwołuje się do zapewnienia "dobrego sąsiedztwa" poszczególnych nieruchomości, w różnych aspektach - funkcji znajdujących się na nich obiektów, cech zagospodarowania terenu oraz cech architektonicznych obiektów budowlanych. Pierwszym warunkiem tej zasady jest dostosowanie funkcji projektowanego obiektu do funkcji obiektów istniejących. Wynika z niego wykluczenie możliwości wprowadzenia na danym terenie funkcji niezgodnej z funkcją już istniejących obiektów. Wprowadzone przez ustawodawcę ograniczenie jest celowe. Postulat uwzględnienia w zagospodarowaniu przestrzennym wymagań prawa własności oznacza m. in. takie zagospodarowanie przestrzeni, które umożliwi harmonijne, optymalne w danym przypadku warunki korzystania z prawa własności nieruchomości (tak w wyroku WSA w Gdańsku z 21.04.2010 r., II SA/Gd 447/09 ). Zabudowa zagrodowa to w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych (§ 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Wprawdzie zabudowa jednorodzinna jak i zabudowa budynkiem mieszkalnym w ramach zabudowy zagrodowej służą realizacji tego samego celu - zamieszkiwaniu, jednak z uwagi na różny sposób zagospodarowania terenu nie można przyjąć, iż zabudowa jednorodzinna stanowi kontynuację funkcji zabudowy zagrodowej. Zabudowa zagrodowa służy bowiem przede wszystkim prowadzeniu działalności gospodarczej i stanowi miejsce zamieszkania i pracy rolnika, a grunty zajęte pod budynki mieszkalne w gospodarstwach rolnych uznaje się za grunty wykorzystywane rolniczo (wyroki WSA w Gdańsku z dnia 21 stycznia 2009 r. sygn. akt II S.A./Gd 689/08 oraz II S.A./Gd 690/08). Mając powyższe na uwadze Kolegium uznało, że ujawniona na działce nr [...] zabudowa jest zabudową siedliskową, a projektowana przez inwestora zabudowa budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym nie stanowi kontynuacji funkcji zabudowy sąsiedniej, co uniemożliwia ustalenie warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora. Odnosząc się z do zarzutu odwołania Kolegium wyjaśniło, że odmawiając ustalenia warunków zabudowy z tej przyczyny, iż deklarowana przez inwestora intensywność zabudowy terenu inwestycji będzie przewyższać intensywność zabudowy na działkach sąsiednich, organ prowadzący postępowanie powinien jednocześnie wyjaśnić, dlaczego nie jest dopuszczalne wyznaczenie innego wskaźnika intensywności zabudowy niż obliczony średni wskaźnik dla obszaru analizowanego. A zatem skoro organ I instancji nie uzasadnił swojego stanowiska w tym zakresie, to ten zarzut odwołania Kolegium uznało za zasadny. M. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej jej decyzji Wójta Gminy . Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1. przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez naruszenie przez organ administracyjny zasad praworządności i pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, pominięcia słusznego interesu obywatela, nierozpatrzenia w całości oraz w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a także braku przekonującego uzasadnienia rozstrzygnięcia, co skutkowało między innymi nieprawidłowym ustaleniem stanu faktycznego sprawy, 2. przepisu prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię przejawiającą się uznaniem, iż dla spełnienia wymogu "dobrego sąsiedztwa" znaczenia ma charakter prawny a nie stan faktyczny nieruchomości, której kontynuację ma stanowić kolejna zabudowa. W uzasadnieniu skargi podniósł, że obecna ocena organu II instancji co do charakteru zabudowy działki nr [...] różni się całkowicie od oceny, którą ten sam organ dokonywał w toku uchylania poprzednich decyzji organu I instancji i wskazywania na wytyczne co do dalszego toku postępowania. W uzasadnieniu obecnej decyzji wskazano bowiem, iż nie istotne jest faktyczne zabudowanie działki nr [...], ale to że w sensie prawnym pełni ona funkcję zagrodową. Taka zmiana jest niczym nieuzasadniona, gdyż nie zostały zmienione ani przepisy prawa ani też wykładnia przepisów proponowana przez sądownictwo czy też doktrynę prawniczą. Co więcej, przy wydawaniu decyzji z dnia [...]r. w składzie organu kolegialnego uczestniczyły te same osoby, które brały udział w poprzednio wydawanych decyzjach, a dodatkowo sprawozdawcą w przypadku sprzecznych ze sobą decyzji z dnia [...] r. oraz decyzji z dnia [...] r. była jedna i ta sama osoba. W ocenie skarżącego zaskarżona decyzja jest sprzeczna z art. 7 art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., bowiem materiał sprawy został wybrany wybiórczo, a ponadto nie został on prawidłowo oceniony przez organ II instancji. Nie uzasadniono zupełnie jakie przyczyny leżały u podstaw zmiany stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrwalonego decyzjami uchylającymi decyzje organu I instancji, co na gruncie niniejszej sprawy, w świetle zasad ogólnych postępowania administracyjnego, byłoby pożądane. Samorządowe Kolegium Odwoławcze błędnie oceniło materiał sprawy co doprowadziło do ustaleń, iż na działce nr [...] jest zabudowa zagrodowa. Tymczasem z analizy akt sprawy, w tym dołączonej do akt sprawy dokumentacji zdjęciowej wyraźnie wynika, że zabudowa na działce nr [...], oznaczona na mapie katastralnej symbolem [...] składa się wyłącznie z budynku mieszkalnego oraz garażu, zatem nie stanowi zabudowy zagrodowej. A zatem wbrew wskazaniom organu, mamy do czynienia z kontynuacją funkcji zabudowy sąsiedniej, co w konsekwencji umożliwia ustalenia warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora. W każdym przypadku postępowanie organu powinno być oparte o wykładnię celowościową ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Celem ustawodawcy było utrzymanie ładu przestrzennego w obszarze analizowanym poprzez powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Naruszenie art. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przejawia się uznaniem, iż dla spełnienia wymogu "dobrego sąsiedztwa" znaczenie ma charakter prawny, a nie charakter faktyczny nieruchomości, której kontynuację ma stanowić kolejna zabudowa. Ponadto skarżący, wskazując na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 15 grudnia 1969 r., sygn. akt III CZP 12/69, zarzucił, iż uznanie działki sąsiedniej za siedliskową z zabudową zagrodową jest sprzeczne z utrwalonym orzecznictwem sądowym. Za działkę siedliskową uważa się bowiem działkę pod budynkami wchodzącymi w skład gospodarstwa rolnego. Tymczasem na działce nr [...] takiego gospodarstwa się nie prowadzi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej). W przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca dotyczą odmowy ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej przez skarżącego inwestycji i wydane zostały na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 647). Zgodnie z art. 59 ust. 1 tej ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Z kolei wydanie takiej decyzji jest uzależnione od łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 tej ustawy, a mianowicie: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Unormowanie powyższe wprowadziło do prawa polskiego zasadę dobrego sąsiedztwa, która uzależnia zamianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Funkcją tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, który został zdefiniowany w art. 2 pkt 1 cyt. ustawy, jako ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Szczegółowe warunki określania cech nowej zabudowy reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy. Organ I instancji przeprowadził w wyżej wskazanym zakresie postępowanie wyjaśniające. Zebrał również materiał dowodowy, w postaci wydanych decyzji administracyjnych, pozwalający stwierdzić jaki charakter ma zabudowa istniejąca na działce nr 4/2. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji znalazło się stwierdzenie, że dla planowanej inwestycji nie został spełniony zawarty w pkt 1 warunek dobrego sąsiedztwa. Takie samo stanowisko zajął organ odwoławczy. Ze stanowiskiem organów obu instancji należy się zgodzić. Z zebranego materiału dowodowego, w tym części tekstowej, jak i graficznej analizy, wynika bowiem, że żadna ze znajdujących się w obszarze analizowanym działek nie jest zabudowana w sposób podobny do zabudowy planowanej przez skarżącego. Jedyna istniejąca w sąsiedztwie działki skarżącego zabudowa na działce nr [...], jak wynika z decyzji administracyjnych wydanych dla tej zabudowy, stanowi zabudowę zagrodową. Niewątpliwie zatem planowany przez skarżącego sposób zagospodarowania terenu działki nr [...] nie jest kontynuacją istniejącego sposobu zagospodarowania i funkcji na tej działce. Przy tym organ I instancji nie był zobowiązany kontrolować czy wybudowany na działce nr [...] budynek mieszkalny faktycznie stanowi zaplecze dla gospodarstwa rolnego, tj. zabudowę zagrodową. Kontrola czy obiekty budowlane wykorzystywane są zgodnie ze swoim przeznaczeniem należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego. Nadto należy dodać, że gdyby doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku na działce nr [...], to i tak Wójt Gminy nie mógłby przyjąć, że wykorzystywana niezgodnie z prawem zabudowa może stanowić dobre sąsiedztwo dla planowanej nowej zabudowy. W tej sytuacji nie można zarzucić, że zaskarżona decyzja oraz decyzja poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem przepisów art. 7 art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Dlatego zarzut skargi w tym zakresie uznać należało za chybiony. Za chybiony uznać również należy zarzut skargi nieuzasadnionej zmiany stanowiska przez organ odwoławczy, że dla spełnienia wymogu "dobrego sąsiedztwa" znaczenie ma charakter prawny zabudowy istniejącej na działce sąsiedniej, a nie faktyczne jej wykorzystywanie. Z analizy wcześniejszych uzasadnień decyzji Kolegium taka zmiana stanowiska nie wynika. Kolegium wskazywało jedynie, że na podstawie samych oględzin zabudowy istniejącej na działce nr [...] nie jest możliwe jednoznaczne stwierdzenie jaki charakter ma ta zabudowa. Dlatego dla rozwiania nasuwających się wątpliwości wskazywało na potrzebę wyjaśnienie tej okoliczności, co tez organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę uczynił. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), skargę oddalił