II SA/Sz 358/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 lipca 2016 r. sprawy ze skargi W. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] r. nr[...] , wydaną na podstawie art. 138 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. — Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23),zwanej dalej "k.p.a.", art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.)oraz art. 87 ust. 8 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2015 r., poz. 513 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania W. P. od decyzji Starosty P. z dnia [...] r., Nr[...] , zmieniającej decyzję [...] z dnia [...] r. w ten sposób, że od [...] r. ustalono W. P. odpłatność za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w P. w wysokości [...] zł - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium przedstawiło stan faktyczny i prawny rozpatrywanej sprawy, z której wynikało, że W. P. Pazdirek został skierowany w Domu Pomocy Społecznej w P. Filia Ż. ( DPS w P.) na podstawie decyzji z dnia [...] r. nr[...] , wydanej na podstawie ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej. Odpłatność za pobyt w DPS regulowały w dacie skierowania przepisy art. 35 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, zgodnie z którymi miesięczną opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej osoby pełnoletniej posiadającej dochód ustala się w wysokości 200% kwoty określonej w art. 4 ust. 1 pkt 1; opłata ta nie morę być jednak wyższa niż 70% dochodu osoby przebywającej w domu pomocy społecznej. W oparciu o ten przepis ustalono skarżącemu opłatę za pobyt w DPS w P.. Z kolei przepis art. 35 ust. 3 obowiązującej w tym czasie ustawy o pomocy społecznej stanowił, że opłata, o której mowa w ust. 1 pkt 1-3, zostaje podwyższona do pełnego kosztu utrzymania, nie więcej jednak niż do 70% dochodu osoby lub na osobę w rodzinie, po osiągnięciu przez dom pomocy społecznej standardu, zgodnie z art. 20 ust. 2. Po wejściu w życie z dniem 1 stycznia 2004 r. ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, do kwestii opłaty za pobyt w DPS odniósł się przepis art. 87 ust. 8, zgodnie z którym osoby przyjęte do domu pomocy społecznej przed dniem 1 stycznia 2004 r. oraz osoby posiadające skierowania do domu pomocy społecznej wydane przed dniem 1 stycznia 2004 r. ponoszą opłatę na dotychczasowych zasadach. DPS w P. w związku z niespełnianiem standardów, na podstawie decyzji Wojewody z dnia [...] r. uzyskał warunkowo zezwolenie na prowadzenie domu pomocy społecznej. W dniu [...] r. Wojewoda wydał decyzję na czas nieokreślony, zezwalającą Staroście P. na prowadzenie DPS w P., przeznaczonego dla osób przewlekle somatycznie chorych, w której to decyzji stwierdza się, że DPS zapewnia standard usług zgodny z rozporządzeniem Ministra Polityki Społecznej z dnia [...] r. w sprawie domów pomocy społecznej. W związku z decyzją Wojewody, od dnia [...] r., osoby przebywające w DPS w P. na podstawie skierowania wydanego przed [...] r. winny zatem ponosić opłatę podwyższoną do pełnego kosztu utrzymania, nie więcej jednak niż do 70% dochodu osoby lub na osobę w rodzinie. Starosta P. decyzją z dnia [...] r. zmienił swoją decyzję z dnia [...] r, w ten sposób, że od [...] r. ustalił W. P. odpłatność za pobyt w DPS w P. w wysokości [...] zł czyli 70% dochodu skarżącego. Jako podstawę prawną decyzji Starosta powołał przepis art. 61 ust. 2 pkt 1, art. 106 ust. 1 i 5 i art. 155 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2015 r. poz. 513) i art. 87 ust. 8 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego oraz § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 sierpnia 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Od decyzji tej W. P. odwołał się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S.. W odwołaniu podniósł, że w DPS w P. mieszka od [...] r., standard DPS się nie zmienił odkąd w nim zamieszkał, natomiast opłata ze względu na wzrost kryterium dochodowego o [...] zł mogła wzrosnąć do kwoty [...] zł. Z uzasadnienia decyzji nie wynika, żeby weszły w życie przepisy powodujące znaczny wzrost opłaty. Do odwołania załączył kserokopię opinii prawnej sporządzonej [...] r. przez radcę prawnego Z. G., z której wynikają motywy wzrostu opłaty, z którymi skarżący się nie zgodził. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. ponownie rozpatrując sprawę stwierdziło, że decyzja Starosty jest prawidłowa i wyjaśniło podstawę prawną takiego rozstrzygnięcia. Zdaniem Kolegium, nie ma wątpliwości co do tego, że w stosunku do osób posiadających skierowanie do domu pomocy społecznej wydane przed dniem 1 stycznia 2004 r. - tak jak miało to miejsce w przypadku W. P. - obowiązują zasady określone w art. 35 ust. 1 pkt 1 i art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej. Zatem, jeśli dom pomocy społecznej nie spełnia standardów, o których mowa w art. 20 ust. 1 powołanej wyżej ustawy, opłatę ustala się na podstawie w art. 35 ust. 1 pkt 1, natomiast jeśli dom pomocy społecznej spełni ten standard - opłatę za pobyt w DPS podwyższa się do 70% dochodu osoby w nim przebywającej, zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej z 1990 r. Kolegium wskazało, że W. P. osiąga dochód w wys. [...] zł (emerytura [...] zł pomniejszone o zaliczkę na podatek dochodowy [...] zł i składkę na ubezpieczenie zdrowotne [...]\ zł), a zatem 70% tego dochodu stanowi kwota [...] zł. Zdaniem organu odwoławczego, decyzja Starosty jest prawidłowa, przy czym, jak wskazano w uzasadnieniu decyzji, Kolegium nie oceniło, dlaczego dotychczas organ I instancji nie ustalał opłat w trybie art. 35 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej z dnia 29 listopada 1990 r. od dnia wydania przez Wojewodę decyzji stwierdzającej spełnienie standardów usług zgodnie z rozporządzeniem Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 października 2005 r. w sprawie domów pomocy społecznej. Ocenie, jak podało, podlega tylko decyzja z dnia [...] r., a ta, zdaniem Kolegium, została wydana prawidłowo. Decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. W. P. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S.. Zaskarżonej decyzji zarzucał naruszenie przepisów postępowania, w szczególności zaś art. 7, art.107 § 1-3 k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego, tj. art. 149 i art. 155 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r, o pomocy społecznej oraz art. 87 ust. 8 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty P. z dnia [...] r. W uzasadnieniu decyzji skarżący zarzucał nieprawidłowe ustalenie przez organy stanu faktycznego sprawy, nieprawidłowe uzasadnienie decyzji, w których nie wyjaśniono podstawy prawnej decyzji ustalającej poprzednią wysokość opłaty. Zwrócił również uwagę, że obowiązująca ustawa o pomocy społecznej spowodowała wygaśnięcie decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej w części dotyczącej opłaty. Zdaniem skarżącego opłatę należało zatem rozstrzygać zgodnie z art. 87 ust. 8 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego na dotychczasowych zasadach, obowiązujących przed dniem 1 stycznia 2004 r. Według skarżącego, dotychczasowe zasady oznaczają, że odpłatność należy ustalać jako 200% kwoty określonej w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, nie więcej niż 70% dochodu osoby przebywającej w domu pomocy społecznej. W. P. zwrócił również uwagę, że gdyby wolą ustawodawcy było uchylenie normy szczególnej określonej w art. 87 ust. 8 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r., to dałby temu wyraz wprost w przepisach końcowych. W ocenie skarżącego, zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca naruszają jego prawa nabyte, a decyzja w żaden sposób nie może być związana ze standardem domu, który jest taki sam dzisiaj, jak w dacie oddania go do użytku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2016 r., poz. 718), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Wniesiona skarga okazała się zasadna, chociaż nie z tych powodów, które zostały w niej podniesione. Istota sporu sprowadza się do zasadności ustalenia od skarżącego opłaty za pobyt w DPS P. w wysokości 70 % jego dochodu, który stanowi emerytura z ZUS w sytuacji, gdy skarżący został skierowany do DPS przed 1 stycznia 2004 r. i opłata winna być pobierana - tak jak to wynika z art. 87 ust. 8 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego- wg zasad obowiązujących przed 1 stycznia 2004 r., czyli w wysokości 200% kwoty określonej w art. 4 ust. 1 pkt 1 ( kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej); opłata ta nie może być jednak wyższa niż 70% dochodu osoby przebywającej w domu pomocy. W pierwszej kolejności wskazać trzeba, iż skarżący przyjęty został do domu pomocy społecznej przed dniem 1 stycznia 2004 r. ( decyzja Starosty P. z dnia [...] r.). Wobec powyższego, do jego sytuacji prawnej znajdą zastosowanie przepisy art. 87 ust. 8 ustawy z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (dalej: "ustawa o dochodach") w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy z 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej w brzmieniu sprzed 1 stycznia 2004 r. w zw. z art. 149 ust. 1 i 3 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. W art. 87 ust. 8 omawianej ustawy o dochodach ustawodawca określił, że osoby, które zostały przyjęte do domu pomocy społecznej przed dniem 1 stycznia 2004 r. oraz osoby posiadające skierowania do domu pomocy społecznej wydane przed dniem 1 stycznia 2004 r. ponoszą opłatę na dotychczasowych zasadach. Ponadto, w art. 87 ust. 1 i 2 ustawy o dochodach określono zasady dofinansowania udzielanego powiatom w formie dotacji celowych z budżetu państwa na mieszkańców domów pomocy społecznej prowadzonych przez powiat (gminę na prawach powiatu) w ramach zadania własnego lub prowadzonych na jego zlecenie, umieszczonych na podstawie skierowania wydanego przed dniem 1 stycznia 2004 r. W odróżnieniu od osób skierowanych do domu pomocy społecznej po dniu 1 stycznia 2004 r., to nie gminę, ale budżet państwa obciążają zatem koszty dofinansowania pobytu osób skierowanych przed tą datą. Z mocy art. 102 ustawy o dochodach wszystkie omówione wyżej regulacje weszły w życie z dniem 1 stycznia 2004 r. Nie ulega wątpliwości, że przepis art. 87 ust. 8 ustawy o dochodach nawiązywał do zasad odpłatności określonych w art. 35 ustawy o pomocy społecznej, którą ta ustawa znowelizowała. Oznaczało to, że osobom skierowanym, a także przyjętym do domów pomocy społecznej przed dniem 1 stycznia 2004 r. ustawodawca zagwarantował niezmienność w zakresie zasad ponoszenia odpłatności za pobyt, tj. zapewnił, że osoby te nie będą musiały ponosić opłaty wyższej niż dwukrotność kryterium dochodowego, chyba że jest ono wyższe od wartości 70% kwoty uzyskiwanego dochodu, jednakże pod warunkiem, że placówka, w której przebywają, nadal nie spełnia wymaganych standardów. W razie osiągnięcia tych standardów, po uzyskaniu stosownego zezwolenia, obowiązywać miał tylko jeden sposób obliczania odpłatności, tzn. opłata miała wynosić 70% dochodu uzyskiwanego przez mieszkańca domu. Aktualnie obowiązująca ustawa o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r., która weszła w życie z dniem 1 maja 2004 r., zastąpiła ustawę o pomocy społecznej z 29 listopada 1990 r. i ustaliła na nowo zasady odpłatności, określając w art. 60 ust. 1, że pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania, który w zależności od zasięgu domu pomocy społecznej ustala wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta lub marszałek województwa i ogłasza w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Natomiast w art. 61 ust. 1 i 2 ustawa ta powtórzyła uregulowania przewidziane w art. 35 ustawy z 1990 r. po nowelizacji od dnia 1 stycznia 2004 r. Nadal mieszkaniec domu obowiązany jest ponosić opłatę do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania, nie więcej jednak niż 70 % swojego dochodu, a pozostałą część - do wysokości średniego kosztu utrzymania - ponosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. W art. 149 ust. 1 i 3 powyższej ustawy zawarto zapis o wygaśnięciu z dniem jej wejścia w życie decyzji wydanych na podstawie ustawy o pomocy społecznej z 1990 r., z wyjątkiem decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej, oraz decyzji o umieszczeniu w takiej placówce. Z kolei w art. 155 ust. 1 wskazano, że do osób umieszczonych w domu pomocy społecznej na podstawie skierowania wydanego przed dniem 1 stycznia 2004 r. stosuje się dotychczasowe przepisy o właściwości miejscowej gminy, natomiast w ust. 3 tego przepisu określono, że w stosunku do osób umieszczonych w domu pomocy społecznej na podstawie skierowania wydanego przed dniem 1 stycznia 2004 r., decyzje zmieniające decyzje o odpłatności i o skierowaniu do domu pomocy społecznej wydaje starosta właściwy ze względu na położenie domu. Powyższe regulacje są podstawą materialnoprawną wydania, w stosunku do W. P. decyzji o ustaleniu opłat za pobyt w domu pomocy społecznej. Decyzja Starosty P. z dnia [...] r. prawidłowo ustala wysokość opłaty, którą W. P. ma ponosić za pobyt w DPS w P. oraz prawidłowo wskazuje przepis art. 61ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej z 2004 r. w związku z art. 87 ust. 8 ustawy o dochodach oraz prawidłowo przywołano normę kompetencyjną – art. 155 ust. 3 ustawy z 12 marca 2004 r. Z kolei Kolegium oparło swoją decyzję o przepis art. 35 ust. 1pkt 1 i 3 ustawy o pomocy społecznej z 29 listopada 1990 r., która to ustawa z dniem 1 maja 2004 r. z wyjątkami określonymi w art. 161 pkt 2 i 3 została formalnie derogowana. Jak wynika z wyżej przedstawionej analizy prawnej przepisów dotyczących opłat za domy pomocy społecznej osób skierowanych do tych domów przed 1 stycznia 2004 r., w tym z art. 87 ust. 8 ustawy o dochodach, osoby przyjęte do domów pomocy społecznej przed dniem 1 stycznia 2004 r. oraz osoby posiadające skierowania do domu pomocy społecznej wydane przez dniem 1 stycznia 2004 r. ponoszą opłatę na dotychczasowych zasadach. Dotychczasowe zasady to m.in. obowiązek ponoszenia opłaty w wysokości 70% dochodu po osiągnięciu przez dom pomocy społecznej obowiązującego standardu, na którą to przesłankę wskazywał przepis art. 35 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej z 1990 r. Wbrew twierdzeniom skarżącego, żaden z obowiązujących i wskazywanych przez niego w skardze przepisów nie gwarantował osobom przyjętym, czy skierowanym do domów pomocy społecznej przed 1 stycznia 2004 r., opłaty uzależnionej od wysokości kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej (200%). Z chwilą osiągnięcia przez dom standardu określonego w art. 20 ust. 2 opłata ta miała zostać podwyższona do pełnych kosztów utrzymania, nie więcej niż 70% dochodu mieszkańca domu. Takie brzmienie art. 35 ust. 2 pkt 1 nadał temu przepisowi, od dnia 1 stycznia 2004 r., art. 54 pkt 15 ustawy o dochodach. Z decyzji Wojewody z dnia [...] r. wynika, że Dom Pomocy Społecznej w P. osiągnął standard usług zgodny z rozporządzeniem Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 października 2005 r. w sprawie domów pomocy społecznej. Osiągnięcie przez DPS w P. standardu, jak już wyżej zostało wskazane, nie mogło pozostać bez wpływu na wysokość odpłatności za DPS. Nie należy jednak tracić z pola widzenia tego, że dom osiągnął standard w czasie obowiązywania nowej ustawy o pomocy społecznej z 2004 r. Ustawa ta w art. 149 ust. 1 stanowiła, że z dniem wejścia w życie ustawy ( 1 maja 2004 r.) wygasają decyzje wydane na podstawie ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414, ze zm.), z wyjątkiem decyzji określonych w ust. 2 i 3 oraz art. 152 ust. 3 i art. 154 ust. 8 niniejszej ustawy. W rozpoznawanej sprawie powyższy przepis ma takie znaczenie, że do dnia 15 czerwca 2007 r. czyli do wydania zezwolenia decyzja dotychczasowa, czyli w oparciu o przepisy ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. obowiązywała tylko w części dotyczącej skierowania. Decyzja Wojewody [...] r. upoważniała Starostę do wydania nowej decyzji w przedmiocie opłat już w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. i ustalenia opłaty na podstawie art. 61 ust. 2 pkt 1, czyli w wysokości 70 % dochodu. Przepis ten ma w odniesieniu do obowiązku ponoszenia opłat brzmienie identyczne z przepisem art. 35 ust. 2 pkt 1, który również ustalał wysokość opłaty jako 70 % dochodu. Wydanie decyzji w oparciu o przepis art. 61 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej z 2004 r. nie narusza zasady określonej w art. 87 ust. 8 ustawy o dochodach, albowiem odpłatność ponoszona przez mieszkańca domu nie może być wyższa niż 70% jego dochodu, co jak wyżej wskazano jest regulacją tożsamą z tą, którą zawierała ustawa z 1990 r., która już jednak formalnie nie obowiązuje. Wydanie przez Kolegium decyzji w oparciu o inne przepisy aniżeli te, które stanowiły podstawę prawną decyzji Starosty P., czyli przepisy ustawy o pomocy społecznej z 1990 r., godzi w zasadę dwuinstancyjności postępowania określoną w art. 15 k.p.a. Powołanie w podstawie prawnej nieistniejących w dacie orzekania przepisów ustawy o pomocy społecznej z 1990 r. skutkuje z kolei wydaniem przez organ odwoławczy decyzji bez podstawy prawnej. Powyższe uchybienia musiały skutkować jej uchyleniem. Nadto, organ odwoławczy nie zwrócił uwagi, że decyzja organu I instancji wydana w dniu [...] r. nakłada na skarżącego obowiązek ponoszenia opłat w nowej wysokości od dnia [...] r. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że decyzja o ustaleniu opłat za pobyt w domu pomocy społecznej ma charakter konstytutywny. Wydanie przez organ decyzji konstytutywnej oznacza, że kształtuje ona na nowo zakres uprawnień strony, istniejący dopiero od momentu wydania nowej decyzji orzekającej o utracie prawa lub zmianie wysokości dotychczas pobieranego świadczenia. Skoro zatem taka decyzja wywołuje skutki ex nunc, to znajdzie ona zastosowanie jedynie do decyzji ostatecznej wywołującej w dalszym ciągu skutki np. decyzji na podstawie której beneficjent realizuje swoje uprawnienie. Skutek ex nunc oznacza bowiem, że decyzja wydana w oparciu o ten przepis może wywoływać jedynie skutki od momentu uostatecznienia się takiej decyzji, nie może natomiast sięgać swoim zakresem świadczenia pobranego przed jej wydaniem. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Ponownie rozpatrując sprawę niniejszą organ II instancji weźmie pod uwagę powyższe rozważania, przeprowadzi postępowanie administracyjne zgodnie z wymogami zasad ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego i wyda rozstrzygnięcie stosując właściwe przepisy prawa materialnego znajdujące zastosowanie w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym, po czym uzasadni podjęte rozstrzygnięcie zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.