II SA/Sz 36/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędziowie Asesor WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Protokolant Krzysztof Chudy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej {...} na postanowienie Państwowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę Ostateczną decyzją z dnia [...] r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny nakazał Spółdzielni Mieszkaniowej : przeprowadzenie skutecznej dezynfekcji oraz płukania sieci doprowadzającej wodę przeznaczoną do spożycia w budynku przy [...], poinformowanie użytkowników wody rozprowadzanej z ww. sieci o możliwości korzystania z wody do spożycia wyłącznie po przegotowaniu, powiadomienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego o ww. czynnościach. Powyższej decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Następnie w dniu [...] r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny wydał postanowienie nr [...] o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia na Spółdzielnię Mieszkaniową. W postanowieniu stwierdzono, iż nałożenie grzywny w wysokości [...],- zł następuje wskutek niewykonania przez zobowiązaną Spółdzielnię obowiązków wymienionych w tytule wykonawczym z dnia [...]r., a wynikających z wymienionej na wstępie decyzji. Na powyższe postanowienie Spółdzielnia Mieszkaniowa wniosła zażalenie, podnosząc, że: - Spółdzielnia dołożyła wszelkich starań by zapewnić właściwą jakość wody, - do czasu wydania postanowienia nie zakończyły się czynności uzdatniające wodę prowadzone przez Zakład Wodociągów i Kanalizacji, a nakazane decyzją z dnia [...] r. nakładającą na ZWiK ( analogiczne jak w decyzji z dnia [...] r. ), - pomimo pisemnych próśb Spółdzielni Inspektor Sanitarny nie określił maksymalnych dopuszczalnych ilości bakterii w wodzie, co uniemożliwia prawidłową interpretację działań zapewniających właściwą jakość wody, - wyniki badań z okresu przed wydaniem postanowienia wskazują na zanieczyszczenia mikrobiologiczne przede wszystkim w lokalach usługowych produkujących żywność ( zakład mięsny, piekarnia ), a nie sprawdzono stanu sanitarnego tych lokali, - Spółdzielnia ma wiele zastrzeżeń co do sposobu pobierania próbek wody - bez zabezpieczeń ( rękawiczek i ubrań ochronnych ), bez uprzedniego upustu wody, - badania wykonane przez pracowników Akademii Rolniczej (załączone do zażalenia) wskazują, że źródłem zanieczyszczeń jest sieć wodociągowa ZWiK, a więc dostarczana do budynku woda była już zanieczyszczona. Postanowieniem z dnia [...] r. numer [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż Spółdzielnia Mieszkaniowa nie wywiązała się z obowiązku skutecznej dezynfekcji i płukania sieci rozprowadzającej wodę w budynku przy ul. [...] w [...]. Wyniki badań prób pobranych w dniach [...] r. przed urządzeniem pomiarowym ( wodomierzem ) wskazują bowiem, że woda dostarczana do tego miejsca przez Zakład Wodociągów i Kanalizacji wolna była od zanieczyszczeń paciorkowcem kałowym. Zdaniem organu, w myśl art.5 ust.2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków ( Dz.U. z 2006 r. Nr 123, poz.858) to odbiorca dostarczanych usług odpowiada za zapewnienie niezawodnego działania posiadanych instalacji i przyłączy wodociągowych z urządzeniem pomiarowym włącznie. W związku z tym, że zanieczyszczenie wody paciorkowcem kałowym nastąpiło w sieci wewnętrznej budynku przy ul. [...] w [...] nie ma wątpliwości, że za jakość zdrowotną wody odpowiedzialna jest Spółdzielnia. Organ uznał ponadto, że skoro paciorkowce kałowe mogą być przyczyną zatruć pokarmowych i schorzeń dróg moczowych oraz, że uznaje się je za czynniki potencjalnie chorobotwórcze, zasadnym było wydanie decyzji administracyjnej nakładającej obowiązki, a w następstwie jej niewykonania prowadzenie postępowania egzekucyjnego i wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Powyższe postanowienie zostało zaskarżone przez Spółdzielnię Mieszkaniową do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego . Skarżąca zarzuciła naruszenie art.77 § 1 Kpa przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego rozpatrzenia sprawy, a w szczególności: - niewyjaśnienie i w konsekwencji nieuwzględnienie przy ocenie materiału dowodowego tych faktów, iż kolejne badania wody w instalacji wodociągowej - wewnętrznej i zewnętrznej - wskazywały na powracające zanieczyszczenia wody, co w sposób oczywisty sugerowało stały i zewnętrzny ich napływ, - naruszenie art.5 ust.2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków, przez przyjęcie, że to skarżąca będąca odbiorcą usług i płacąca za ich świadczenie, zobowiązana jest do zapewnienia należytej jakości wody, - sprzeczność istotnych ustaleń Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z treścią materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Zdaniem skarżącej wyniki badań wskazują jednoznacznie, że zanieczyszczenia bakteriami typu fekalnego występują już na wejściu do hydroforni, a zatem na urządzeniach Zakładu Wodociągów i Kanalizacji . W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o oddalenie skargi. Zdaniem organu, zarzuty wniesione przez skarżącą Spółdzielnię Mieszkaniową nie mogą zostać uwzględnione, bowiem błędnie interpretuje ona przepisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2006 r. nr 123, poz 858) twierdząc, że obowiązek zapewnienia należytej jakości wody i ustalenie przyczyn jej ewentualnego zanieczyszczenia spoczywa jedynie na przedsiębiorstwie wodnokanalizacyjnym. Zgodnie art. 5 ust. 1 ww. ustawy przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma obowiązek zapewnić zdolność posiadanych urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych do realizacji dostaw wody w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem oraz dostaw wody i odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny, a także zapewnić należytą jakość dostarczanej wody i odprowadzania ścieków. Natomiast w myśl art. 5 ust. 2 ww. ustawy - odbiorca dostarczanych usług odpowiada za zapewnienie niezawodnego działania posiadanych instalacji i przyłączy wodociągowych lub instalacji i przyłączy kanalizacyjnych z urządzeniem pomiarowym włącznie. Jak wynika z powyższego za jakość wody w sieci zewnętrznej wraz z przyłączem wodociągowym odpowiada przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne, natomiast za jakość wody w sieci wewnętrznej budynku odpowiedzialny jest odbiorca usług tj. Spółdzielnia Mieszkaniowa. Wyniki badań prób pobranych w dniach [...]r., także z punktów poboru zlokalizowanych za wodomierzem głównym na sieci wewnętrznej budynku wskazują, że woda w wewnętrznej sieci budynku przy ul. [...] była nadal zanieczyszczona paciorkowcami kałowymi. W 10 próbkach z 16, pobranych w dniach [...] r. z różnych punktów wewnętrznej sieci budynku stwierdzono obecność paciorkowców kałowych. Wyniki badań prób pobranych w dniach [...] r. z punktów zlokalizowanych przed wodomierzem głównym wskazują, że woda dostarczana do tego miejsca przez Zakład Wodociągów i Kanalizacji nie była zanieczyszczona paciorkowcami kałowymi. Ponieważ zanieczyszczenie wody paciorkowcami kałowymi nastąpiło w sieci wewnętrznej budynku, nie ma wątpliwości, że za jakość wody w tej części odpowiedzialna jest Spółdzielnia Mieszkaniowa . Co prawda Spółdzielnia Mieszkaniowa wykonywała działania mające na celu poprawę jakości wody, jednak nie były one wystarczające do wyeliminowania skażenia bakteriologicznego wody w budynku. Utrzymujące się zanieczyszczenie wody paciorkowcami kałowymi stanowiło potencjalne zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi. Podnoszony przez Spółdzielnię argument, że do budynku z sieci zewnętrznej należącej do Zakładu Wodociągów i Kanalizacji dostarczana była woda złej jakości nie znajduje uzasadnienia w wynikach badań prób wody. Co prawda w niektórych próbkach pobranych przed wodomierzem głównym występowały przekroczenia ogólnej liczby bakterii tworzących kolonie, natomiast nie stwierdzono tam obecności bakterii potencjalnie chorobotwórczych tj. paciorkowców kałowych i Pseudomonas aeruginosa. Sprawozdania z badania prób wody z dnia [...] r. przeprowadzone przez Katedrę Immunologii i Mikrobiologii Akademii Rolniczej nie można przyjąć jako dowodu w sprawie, nie mogą one stanowić podstawy do oceny jakości wody do spożycia. Zgodnie z art. 12 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków: nadzór nad jakością wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi sprawują organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej na zasadach określonych w przepisach o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Badania pobranych próbek wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi mogą wykonywać laboratoria Państwowej Inspekcji Sanitarnej lub inne laboratoria o udokumentowanym systemie jakości prowadzonych badań wody, zatwierdzonym przez Państwową Inspekcję Sanitarną. Sprawozdania z badań wykonywanych w tych laboratoriach mogą stanowić podstawę do oceny jakości wody. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola legalności zaskarżonych do sądu administracyjnego aktów administracyjnych (ostatecznych decyzji, postanowień) polega na badaniu ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego mającymi zastosowanie w konkretnej sprawie. W przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt w istotny sposób narusza prawo, sąd - stosownie do wskazań art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - uchyla ten akt lub stwierdza jego nieważność ( w zależności od rodzaju stwierdzonego naruszenia prawa). W przeciwnym wypadku sąd skargę oddala (art. 151 ww.ustawy ). Dokonując omawianej kontroli sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, według stanu faktycznego i prawnego istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, że ma obowiązek uwzględnienia na korzyść strony uchybień dostrzeżonych z urzędu, nawet jeśli nie zostały podniesione w skardze. Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia dokonana według kryterium zgodności z prawem i w wyżej wskazanych granicach nie dostarczyła podstaw do uwzględnienia skargi. Zaskarżone postanowienie wydane zostało w postępowaniu egzekucyjnym, a zatem w pierwszej kolejności sąd zbadał zgodność tego postanowienia z przepisami ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.) dotyczącymi właściwości organów i trybu egzekucji należności pieniężnych i w tym zakresie żadnych uchybień nie stwierdził. Zgodnie z art.119 § 1 ww.ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz.1954 z późn.zm. ) grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. W świetle art.122 ww. ustawy grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego oraz postanowienie o nałożeniu grzywny. Postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać: 1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych; 2)wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Zaskarżone postanowienie spełnia powyższe wymogi. Sąd rozpoznając zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia bada także prawidłowość ustalenia wysokości grzywny oraz czy istniały podstawy do wszczęcia egzekucji administracyjnej, tzn. czy istniał obowiązek podlegający wykonaniu, a także czy nie został on już wykonany, nie bada natomiast poprawności ostatecznego orzeczenia nakładającego obowiązek, tym samym zarzuty Spółdzielni Mieszkaniowej odnoszące się bezpośrednio do nałożonego na nią obowiązku skutecznej dezynfekcji i czyszczenia sieci nie mogą być rozpoznane. Grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie, każdorazowo zaś nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 5000,-zł, a w stosunku do osób prawnych kwoty 25000,-zł ( art.121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ). Niniejsza grzywna została nałożona po raz pierwszy. Jej wysokość ustalono na [...],-zł, a więc mieści się w granicach określonych przepisami prawa i nie jest nadmiernie wygórowana. W niniejszej sprawie istniały także podstawy do wszczęcia postępowania egzekucyjnego wobec skarżącej. Obowiązek nałożony ostateczną decyzją z dnia [...] r. Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego nie został wykonany przez S Spółdzielnię Mieszkaniową. Fakt nie dokonania skutecznej dezynfekcji i płukania sieci potwierdza szereg badań czystości wody wykonanych przez laboratorium Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Nie potwierdzone zostały argumenty podnoszone przez skarżącą, że sieć wewnętrzna jest czysta natomiast woda pochodząca z sieci zewnętrznej jest już skażona. Szereg badań wykazuje brak bakterii w wodzie z sieci zewnętrznej natomiast bakterie występują w bezpośrednio za wodomierzem a także w poszczególnych lokalach budynku przy ul. [...], a nawet tylko w lokalach( patrz: wyniki badań z dnia [...] ). Dodać także należy, że jakość wody do dnia [...] r. regulowały przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 19 listopada 2002 r. w sprawie wymagań dotyczących jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi ( Dz.U. Nr 203, poz.1718). Z przepisów tych wynikała całkowita niedopuszczalność występowania w wodzie przeznaczonej do spożycia przez ludzi paciorkowców kałowych ( poz. 3 załącznika nr 1 do rozporządzenia). Do chwili obecnej nie zostały wydane w oparciu o art.13 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków ( Dz.U. z 2006 r. Nr 123, poz.858 ) akty wykonawcze regulujące kwestię jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, natomiast w świetle art.12 ust.1 tej ustawy nadal nadzór nad jakością wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi sprawują organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej na zasadach określonych w przepisach o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Zgodnie z art.12 ust.4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków badanie pobranych próbek wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi mogą wykonywać laboratoria Państwowej Inspekcji Sanitarnej lub inne laboratoria o udokumentowanym systemie jakości prowadzonych badań wody, zatwierdzonym przez Państwową Inspekcję Sanitarną. W świetle powyższego zapisu ustawy zasadnie organ odwoławczy nie dopuścił dowodu z wyników badań wody przeprowadzonych przez Akademię Rolniczą . W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny , na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn.zm. ) orzekł, jak w sentencji.