II SA/Sz 36/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki,, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2008 r. przy udziale Prokuratora sprawy ze skargi D. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...], II stwierdza ,że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę [...] ( [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia (...( wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa oraz art. 83 ust. 2 i art. 48 ust.1ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (jednolity tekst w Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016; ze zm.), Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości decyzję organu I instancji nakazującą D.S. rozbiórkę sześciu budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej nakazał D.S. rozbiórkę budynku mieszkalnego wielorodzinnego powstałego w miejsce sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, położonego na terenie działek nr (...( przy ul. (...( w M. gm. D. W uzasadnieniu w/w rozstrzygnięcia organ II instancji przytoczył okoliczności tej sprawy wskazując, iż roboty budowlane związane z realizacją w/w sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych, o czterech lokalach mieszkalnych każdy, w zabudowie szeregowej, na nieruchomości nr (...( przy ul. (...( w M., zostały rozpoczęte przed uzyskaniem przez inwestora decyzji z dnia (...( o pozwoleniu na budowę. Świadczą o tym dowody zgromadzone w toku postępowania przez organy nadzoru budowlanego oraz zeznania świadków /właścicieli sąsiednich nieruchomości/, udostępnione przez Prokuraturę Rejonową w S., z których wynika, że roboty te rozpoczęto wiosną 2000 r. Ustalenia w sprawie rozpoczęcia robót budowlanych dotyczących przedmiotowej inwestycji przed wydaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę uznał za trafne również Sąd Administracyjny w ww. wyrokach z dnia (...( i z dnia (...(. Rozpoczęcie robót budowlanych przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi samowolę budowlaną i skutkuje, w świetle przepisów prawa budowlanego, wszczęciem przez organ nadzoru budowlanego, postępowania administracyjnego w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 48 ust. 1 w/w ustawy właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jeżeli jednak budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem /ust. 2/ istnieje obecnie możliwość zalegalizowania samowoli. Wybudowane na działkach nr (...( budynki mieszkalne znajdują się na terenie, dla którego brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie jest więc możliwa, wymagana dla legalizacji samowoli, ocena zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu. Wybudowane obiekty naruszają również przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w okresie rozpoczęcia budowy, oraz ustalenia wydanej dla tej inwestycji decyzji nr (...( z dnia (...( o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przedmiotowy teren, oznaczony w nieobowiązującym już planie symbolem 2Mj/U, przeznaczony był pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną skoncentrowaną z usługami nieuciążliwymi. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., podczas oględzin obiektów w dniu 29 kwietnia 2002r. stwierdził, że w każdym z budynków, przy nie zmienionych gabarytach zewnętrznych, w miejsce projektowanych 4 lokali mieszkalnych, wykonano 9 lokali mieszkalnych. Zatem zrealizowane budynki mieszkalne, zamiast być budynkami jednorodzinnymi w zabudowie szeregowej, stały się budynkiem wielorodzinnym. W świetle powyższych ustaleń nie jest możliwe zalegalizowanie przedmiotowej samowoli budowlanej. A zatem rozstrzygnięcie o nakazie rozbiórki jest zgodne z prawem. Ponieważ, z uwagi na ww. zwiększoną ilość lokali mieszkalnych, zmienił się charakter wybudowanych obiektów, uchylono zaskarżoną decyzję w całości i orzeczono jak w sentencji. Powyższą decyzję, w imieniu inwestora D.S. zaskarżył skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego adw. D.S. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wskutek wadliwej wykładni 2. rażące naruszenie przepisów postępowania: - art. 7 Kpa tj. naruszenie naczelnej zasady postępowania administracyjnego uwzględniania w toku sprawy interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli; - art. 8 Kpa tj. naruszenie naczelnej zasady postępowania administracyjnego obowiązku prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa; - art. 9 Kpa tj. naruszenie naczelnej zasady postępowania administracyjnego obowiązku organów należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o: stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1) i 2) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), jako decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1pkt 2 Kpa.) ewentualnie, o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości zgodnie z przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dodatkowo wniósł także o: - wstrzymanie, stosownie do dyspozycji przepisu art. 61 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wykonania w całości zaskarżonej decyzji; - zawieszenie postępowania w sprawie do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy D. w obrębie M. 2 dla obszaru działek (...( umożliwiającego legalizację przedmiotowej budowy, - zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego wywodzi, m.in. iż przy interpretacji przepisu art. 48 prawa budowlanego należy kierować się założeniem, iż racjonalny aksjologicznie prawodawca nie dopuściłby do sytuacji rozbiórki budynku mieszkalnego, niestwarzającego żadnego zagrożenia dla życia lub zdrowia mieszkańców czy groźby jakiejkolwiek katastrofy budowlanej, wybudowanego zgodnie z zasadami sztuki budowlanej, w zgodzie z przepisami o ochronie środowiska, zajmowanego już przez mieszkańców, w sytuacji bliskiej czasowo możliwości legalizacji budowy. Założenie aksjologicznej racjonalności prawodawcy prowadzi tu więc do przełamania językowego znaczenia interpretowanego przepisu przyjmowanego przez organ II instancji. Organ stosujący prawo powinien interpretować przepis art. 48 prawa budowlanego w ten sposób, aby umożliwić skarżącemu i Gminie D. legalizację przedmiotowej inwestycji. Tylko taka interpretacja omawianego przepisu prowadzi do jedynego rezultatu wykładni, dopuszczalnego w świetle założenia racjonalności prawodawcy - ze względu na konieczność zachowania podstawowych założeń dotyczących spójności systemu wartości przypisywanych prawodawcy, które musiałyby ulec zniszczeniu, gdyby w tym konkretnym przypadku dopuścić li tylko językowe znaczenie odtworzonej normy. Możliwa jest bowiem legalizacja wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę budynków, jeżeli budowa, o której mowa art. 48 ust. 1 ustawy jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno - budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W takiej sytuacji przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 prawa budowlanego, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego. W tym kontekście trafnie podniosła w odwołaniu od decyzji organu I Instancji Gmina D., iż inwestycja, wobec której Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., a następnie zaskarżoną decyzją organ II Instancji, nakazał rozbiórkę, pozostaje w zgodzie z decyzją o warunkach zabudowy, wydaną w oparciu o obowiązujący ówcześnie ogólny miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy D. Obecnie Inwestor podejmuje działania, które wspólnie z działaniami podejmowanymi przez Gminę D. pozwolą zalegalizować przedmiotową budowę. Uchwałą nr (...( z dnia (...( Rada Gminy D. przystąpiła do sporządzenia zmiany w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego gminy D. w o obrębie M. 2 dla obszaru działek (...(. Skarżący zrealizował inwestycję zgodnie z przepisami regulującymi kwestię ochrony środowiska. Przedmiotowa inwestycja nie znajduje się w wykazie inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska, a jej oddziaływanie zamyka się w granicach terenu, na którym została zrealizowana. W tym stanie rzeczy naruszeniem naczelnej zasady postępowania administracyjnego nakazu uwzględniania w toku sprawy interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli (art. 7 Kpa) jest wydawanie na tym etapie, przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego umożliwiającego legalizację budowy, decyzji o rozbiórce budynków mieszkalnych, zajmowanych już przez ich mieszkańców. Obowiązkiem organu II Instancji było przeprowadzenie analizy interesów społecznego i słusznego interesu strony oraz stwierdzenie jakie to względy (zarówno prawne jak i społeczne) zostały przy podejmowaniu rozstrzygnięcia wzięte pod uwagę, dlaczego pewne argumenty zostały przedłożone nad inne i w jaki sposób interesy osób, dla których rozstrzygnięcie jest negatywne, zostały wzięte pod uwagę. Obowiązku tego organ II Instancji, podobnie jak poprzednio organ I Instancji nie dopełnił. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko, wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. O oddalenie skargi wniosła również w imieniu uczestnika postępowania M.B. jego pełnomocnik – K.B., która nadto podniosła, iż ze względu na naruszenie przez inwestora przepisów techniczno-budowlanych w zakresie usytuowania przedmiotowych obiektów budowlanych nie jest możliwe doprowadzenia tych obiektów do stanu zgodnego z prawem, a zatem też zalegalizowanie tej samowoli budowlanej. Prokurator Prokuratury Okręgowej w S., która przystąpiła do sprawy wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji ze względu na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007r. sygn. P.37/06 stwierdzający niezgodność z Konstytucją art. 48 ust.2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust.3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 19921r. Prawo budowlane w zakresie obejmującym wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania". Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny ma obowiązek badania zgodności zaskarżonych aktów organów administracji publicznej wyłącznie z punktu widzenia ich legalności, a więc z punktu widzenia ich zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 103, poz. 1270 ze zm.), dalej zwanej "P.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skargę w rozpatrywanej sprawie należało uwzględnić, choć z innych przyczyn niż podniesione przez stronę skarżącą. Podstawą rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji były przepisy art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). W myśl przepisu ustępu pierwszego tegoż artykułu, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przepis ten odwołuje się do ustępu drugiego art. 48, w którym uregulowano dopuszczalność legalizacji obiektu budowlanego wykonanego w warunkach samowoli budowlanej. Ustawodawca wprowadzając regulację zawartą w ustępie 2 art. 48 wskazanej ustawy, ustanowił więc priorytet procedury legalizacyjnej nad nakazem rozbiórki. W przedmiotowej sprawie w dacie wydawania decyzji przez organy obu instancji jednym z warunków legalizacji samowoli budowlanej określonych w art. 48 ust. 2 cytowanej ustawy była zgodność inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czego konsekwencją był obowiązek przedstawienia przez inwestora - na wezwanie organu skierowane doń postanowieniem - zaświadczenia organu gminy o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. a i b i art. 48 ust. 3 pkt 1). Z kolei art. 48 ust. 4 ustawy obligował organ nadzoru budowlanego do orzeczenia rozbiórki obiektu będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, dopiero w przypadku niespełnienia przez inwestora w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, tj. przedłożenia m. in. wskazanego wyżej zaświadczenia. Badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, należało bowiem uwzględnić wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06, w którym orzeczono, że art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. "b" i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Wyrok ten oznacza, że w odniesieniu do samowoli budowlanych dokonanych na terenach, dla których nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zgodność samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego z tzw. porządkiem planistycznym, która jest warunkiem legalizacji, może być stwierdzona również decyzją o warunkach zabudowy uzyskaną przez inwestora także po wszczęciu postępowania rozbiórkowego. Przywołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego znajduje niewątpliwie zastosowanie w niniejszej sprawie. Z treści zaskarżonej decyzji wynika bowiem, iż zasadność wydania nakazu rozbiórki obiektów wzniesionych przez skarżącego organy obu instancji upatrują w niemożności zalegalizowania wykonanej inwestycji, albowiem przedmiotowe obiekty postawiono na terenie, na którym w chwili prowadzenia przedmiotowego postępowania nie było obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie organów obu instancji przesądzało to o niespełnieniu wymogu, o którym mowa w art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. "b" ustawy – Prawo budowlane. Orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności przepisu, na podstawie którego wydana została zaskarżona decyzja, stanowi przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 145a § 1 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem bowiem, można żądać wznowienia postępowania w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego, na podstawie którego została wydana decyzja z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą. Stosownie zaś do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" P.p.s.a., decyzja podlega uchyleniu, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania. W związku z tym, iż w rozpatrywanej sprawie zaistniała podstawa do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145a § 1 K.p.a., Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" w związku z art. 135 P.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Odrębną sprawą jest kwestia możności doprowadzenia przedmiotowej samowoli budowlanej do stanu zgodnego z prawem. Ze względu na przyjęte podstawy rozstrzygnięcia kwestia ta nie była przedmiotem szczegółowych ustaleń organów. W tym stanie rzeczy sprawa ta powinna być przedmiotem badania przez organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Warunkiem ewentualnej legalizacji samowoli na podstawie art. 48 ust.2 i 3 Prawa budowlanego jest możliwość doprowadzenie tej samowoli do stanu zgodnego z prawem O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia wyroku orzeczono stosownie do przepisu art. 152 P.p.s.a., zaś o kosztach postępowania w myśl art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.