II SA/Sz 36/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.),, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku dla opiekuna uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza T. z dnia [...] r. Nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., Nr[...] , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz. U. z 2013 r. poz. 267) w związku z art. 2 ust. 1-6, art. 4, art. 5 ust. 1-4, art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r. poz. 567) oraz art. 17 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. (j.t. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania M. B. od decyzji z dnia [...] r., nr [...] wydanej z upoważnienia Burmistrza T. przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w B. - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie prawnym i faktycznym: Decyzją z dnia [...] r. organ I instancji odmówił przyznania M. B. zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad matką – I. M. W uzasadnieniu organ podał, że decyzją z dnia [...] r., nr [...] M. B. nabyła prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej od dnia [...] r. na czas nieokreślony. Decyzja ta wygasła z dniem [...] r. Na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego organ I instancji ustalił, że sprawowana opieka nie wykracza poza ramy zwykłej pomocy jaką każde dziecko powinno obdarzać swoich rodziców - nie tylko ze względu na ich niepełnosprawność czy też wiek, ale w każdym czasie i w każdej sytuacji, gdy tylko taka pomoc jest konieczna i właściwa, tym bardziej, gdy osoba niepełnosprawna wspólnie zamieszkuje z własnym dzieckiem, a w pojęciu wspólnego zamieszkiwania i sprawowania opieki mieści się np. codzienne przygotowywanie posiłków i wykonywanie innych czynności z zakresu prowadzenia gospodarstwa domowego. Korzystanie z zasiłku dla opiekuna wymaga sprawowania takiej opieki, której zakres i czas uniemożliwia podjęcie pracy zarobkowej lub wymusza konieczność rezygnacji z dotychczasowego zatrudnienia. Tymczasem I. M., choć zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności, podstawowe potrzeby i czynności wykonuje samodzielnie: porusza się, komunikuje, wykonuje czynności samoobsługowe i domowe. Organ podkreślił także, że w chwili otrzymania informacji o zmianie przepisów dotyczących prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i wygaśnięciu decyzji o przyznaniu prawa do tego świadczenia, od [...] r. strona przebywała i zamieszkiwała wraz ze swoją córką w G. (informacja potwierdzona przez dyrektora szkoły podstawowej o niespełnianiu obowiązku szkolnego przez dziecko). Nie zgadzając się z decyzją organu I instancji M. B. wniosła od niej odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego Rozpatrując odwołanie Kolegium wskazało, że wnioskiem z dnia [...] r. M. B. zwróciła się z prośbą o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad matką – I. M. Do wniosku dołączyła kopię wypisu z treści orzeczenia o stopniu niepełnosprawności Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w G. z dnia [...] r. zaliczającego I. M. do znacznego stopnia niepełnosprawności, na stałe. I. M. w oświadczeniu z dnia [...] r. podała, że córka opiekuje się nią. Podała również, że choruje na[...] . M. B. pobierała wcześniej świadczenie pielęgnacyjne na matkę, na mocy decyzji Burmistrza T. z dnia [...] r., nr [...] która to decyzja wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, z dniem 1 lipca 2013 r. Kolegium podkreśliło, że z treści art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika wprost, iż celem świadczenia pielęgnacyjnego jest materialne wsparcie osób, które nie zarobkują z konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną jeżeli osoba niepełnosprawna wymaga osobistej i bezpośredniej pielęgnacji polegającej na systematycznym współdziałaniu w postępowaniu leczniczym, rehabilitacyjnym oraz edukacyjnym. Przysługuje ono bowiem wtedy, gdy osoby wymienione w tym przepisie, z powodu opieki sprawowanej nad niepełnosprawnym członkiem rodziny nie mogą podjąć zatrudnienia, lub też wcześniej zrezygnowały z zatrudnienia, gdyż zaistniała konieczność sprawowania takiej opieki. Zatem, aby świadczenie pielęgnacyjne przysługiwało, musi istnieć związek przyczynowo-skutkowy między koniecznością sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (przyczyna), a niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez osobę sprawującą opiekę (skutek). Innymi słowy: zakres opieki, jaką sprawuje dana osoba nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności lub orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności z określonymi wskazaniami musi być taki, by uniemożliwiał jej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem zapewnienie dochodu i ubezpieczenia społecznego osobie, która sama nie może sobie tego zapewnić (podejmując zatrudnienie), gdyż musi sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną w takim stopniu, który uniemożliwia jej zadbanie o własne potrzeby. Tymczasem zakres opieki, jaką sprawuje M. B. nad swoją matką – I. M. nie spowodował, że musiała ona zrezygnować z zatrudnienia, nie jest ona także wytłumaczeniem dla niepodejmowania zatrudnienia. Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy, odwołująca się zajmuje się domem, w którym zamieszkuje razem z matką i swoją córką: wykonuje prace domowe, gospodarcze, nosi drzewo. Ponadto, udaje się do lekarza w celu uzyskania recept dla matki, co dwa miesiące wozi matkę do lekarza do D. i co trzy miesiące - do lekarza do S. (informacje te podała I. M. w swoim oświadczeniu z dnia [...] r.). Są to zwykłe czynności, które są wykonywane przez osoby, także pracujące, chcące zadbać o swoje miejsce zamieszkania i swoich bliskich, domowników, z którymi zamieszkują. I. M. jest osobą sprawną fizycznie, tzn. samodzielnie się porusza, nie wymaga pielęgnacji, pomocy w zaspokajaniu potrzeb fizjologicznych, wykonywania przy niej czynności takich jak ubieranie, karmienie, mycie, wychodzenie z nią na spacery (które to czynności wymagają stałej obecności opiekuna przy osobie niepełnosprawnej). Ponadto, organ I instancji ustalił, że w okresie od [...] r. M. B. wraz z córką zamieszkiwały w G. Faktu tego nie zakwestionowała odwołująca się. W swoim odwołaniu strona wyjaśnia, że we wskazanym okresie I. M., przy pewnej pomocy strony (która przyjeżdżała w weekendy), także syna (który przyjeżdżał, by przynieść drzewo i napalić w piecu) oraz znajomej strony (która przychodziła do niej, gdy potrzebowała pomocy) samodzielnie funkcjonowała w środowisku. Świadczy to o fakcie, że M. B. mogłaby podjąć zatrudnienie i w żaden sposób nie uniemożliwiłoby to jej sprawowania opieki nad matką w takim zakresie, w jakim sprawowała ją dotąd. Ze względu na zakres świadczonej pomocy, nie ma w przedmiotowej sprawie związku przyczynowo-skutkowego między koniecznością sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez osobę sprawującą opiekę. Organa odwoławczy wskazał również, że zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, zasiłek dla opiekuna, zarówno za okres od dnia [...] r., jak i za okres od dnia [...] r. przysługuje tylko wtedy, gdy osoba ubiegająca się o to świadczenie spełnia wszystkie warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] r. Dlatego też organ właściwy, przed przyznaniem tego świadczenia winien wyjaśnić wszystkie okoliczności sprawy i ustalić, czy wnioskodawca spełnia niezbędne przesłanki określone w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Sam fakt pobierania, na mocy decyzji administracyjnej, do dnia 30 czerwca 2013 r., świadczenia pielęgnacyjnego, nie zapewnia uzyskania prawa do zasiłku dla opiekuna. W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego M. B. zarzuciła decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego naruszenie przepisów postępowania administracyjnego dające podstawę do wznowienia postępowania i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w całości podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a."), sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a. Orzekanie - w myśl art. 135 P.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. W świetle powyższych zasad zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji podlegają uchyleniu. Materialnoprawną podstawą skarżonej decyzji stanowił art. 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r. poz. 567) – dalej: "ustawa". Przywołana ustawa określa warunki nabywania oraz zasady ustalania i wypłacania zasiłków dla opiekunów osobom, które utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013 r. w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego (art. 1 ustawy). Uchwalenie wspomnianej ustawy było konsekwencją wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r. (sygn. akt 27/13 opublikowanego w Dz. U. z dnia 16 grudnia 2013 r., poz. 1557) uznającego art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw za niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z kolei art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw stanowił, iż wydane na podstawie przepisów dotychczasowych decyzje o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasają z mocy prawa po upływie terminu, o którym mowa w ust. 1, tj. z dniem 1 lipca 2013 r. Niesporne w tej sprawie jest, że skarżąca utraciła prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013 r. w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego (art. 1 i art. 2 ust. 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów), a zatem w jej przypadku kwestię uprawnienia do świadczenia rozstrzygają wskazane przepisy. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 2 cytowanej ustawy, zasiłek dla opiekuna przysługuje: 1. za okresy od dnia [...] r. do dnia poprzedzającego dzień wejścia w życie ustawy, w których osoba spełniała warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r.; 2. od dnia wejścia w życie ustawy, jeżeli osoba spełnia warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. Zauważyć należy, że w powołanym art. 2 ust. 2 pkt 1 użyto zwrotu "osoba spełniała" warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, zaś w art. 2 ust. 2 pkt 2 zwrotu "osoba spełnia" te warunki. W związku z tym zróżnicowaniem, w analizowanej ustawie przewidziano odmienne środki dowodowe służące weryfikacji tych przesłanek przy ustalaniu prawa do zasiłku dla opiekuna na dany okres. Odnoście pierwszego z wymienionych okresów wskazano bowiem na możliwość odebrania oświadczenia o spełnianiu warunków (art. 5 ust. 3), natomiast w przypadku drugiego z podanych okresów wprowadzono obowiązek zwrócenia się do organu pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego w celu potwierdzenia faktu sprawowania opieki przez osobę ubiegającą się o zasiłek dla opiekuna (art. 7 ust. 1). W tych okolicznościach, konieczne było szczegółowe rozważenie, czy ustalenia poczynione podczas tego wywiadu mogły mieć decydujące znaczenie dla wyniku sprawy w obu okresach, na które rozpoznawano problem przyznania prawa do zasiłku dla opiekuna. Skoro w odniesieniu do pierwszego z wymienionych okresów przewidziano uproszczoną formę dowodzenia w postaci oświadczenia, którego odebranie nie jest ponadto obowiązkowe, to przyjąć należy, że w tym okresie zasiłek dla opiekuna jest swoistą reaktywacją świadczenia pielęgnacyjnego przyznanego uprzednio bezterminowo decyzją, która wygasła z mocy prawa z dniem 1 lipca 2013 r. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 14 października 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 1033/14, publ. http//www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Weryfikacja zmian w stanie faktycznym sprawy, względem tego ustalonego w decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne, możliwa jest zatem dopiero na etapie ustalania prawa do zasiłku dla opiekuna na drugi z wymienionych okresów. W aktach kontrolowanej przez Sąd sprawy brak jest nie tylko oświadczenia skarżącej, że nie spełnia ona warunków do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, które mogłoby stanowić podstawę odmowy przyznania skarżącej zasiłku dla opiekuna w pierwszy z ww. okresów, lecz w ogóle brak jest jakiegokolwiek oświadczania w tym przedmiocie. Odnośnie drugiego z ww. okresów, jak wynika z akt administracyjnych, przeprowadzony został rodzinny wywiad środowiskowy, jednak zauważy należy, że w przypadku, wprowadzenia obowiązkowego wywiadu środowiskowego nie zwalnia organów administracji publicznej z ciężaru dowodzenia istotnych dla sprawy okoliczności - zgodnie z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) – dalej: "K.p.a.". W takim zaś ujęciu w kontrolowanej sprawie, wobec argumentów podnoszonych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, konieczne było dokładniejsze zbadanie kwestii braku związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy koniecznością sprawowania przez skarżącą opieki nad matką, a prawem do zasiłku dla opiekuna. Oparcie rozstrzygnięcia jedynie na materiale dowodowym zgromadzonym podczas wywiadu środowiskowego, stanowi niepełne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Wywiad ten został przeprowadzony wyłącznie z matką skarżącej a jego ustalenia nie korespondują z oświadczeniem przez nią złożonym. Matka skarżącej oświadczyła bowiem, że córka sprawuje nad nią opiekę, natomiast pracownik socjalny w ocenie sytuacji rodziny podał, że w istocie skarżąca takiej opieki nie sprawuje. W takiej sytuacji konieczne było szczegółowe wyjaśnienie tej istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. W tym celu, skoro pracownik socjalny powołał się na informacje uzyskane od osób trzecich, organ mógł przesłuchać te osoby w charakterze świadków. Brak wyjaśniania tych okoliczności stanowi naruszenie art. 80 K.p.a., w świetle którego, organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Wskazać także należy, że w myśl art. 10 § 1 K.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Stosownie do pozostałych regulacji zawartych w art. 10 K.p.a. organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (§ 2), przy czym przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1 organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji (§ 3). Obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu obejmuje fazę wszczęcia postępowania, fazę postępowania wyjaśniającego, fazę między zakończeniem postępowania wyjaśniającego a wydaniem decyzji oraz fazę wydawania decyzji. Szczególnie szeroki jest zakres obowiązków organów administracji w fazie postępowania wyjaśniającego. Zachowanie wymagań określonych w rozdziale 4 nie jest pozostawione uznaniu organu, lecz stanowi jego bezwzględny obowiązek niezależnie od treści i wagi przeprowadzanego dowodu. Odnosząc te uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy zwrócić uwagę na specyfikę działań podejmowanych w niej przez organ pierwszej instancji. Działania te oraz brak odpowiednich pouczeń w trybie art. 9 K.p.a. uniemożliwiły skarżącej udział w zasadniczej części postępowania wyjaśniającego. Organ pierwszej instancji nie pouczył skarżącej o przysługujących jej prawach, w szczególności o treści art. 10 K.p.a. W efekcie skarżąca w ogóle nie miała możliwości złożyć oświadczenia, czy też zgłosić wnioski dowodowe, na okoliczność, że sprawuje opiekę nad matką. Stwierdzone przez Sąd naruszenia prawa spowodowały konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż wydane one zostały z naruszeniem przepisów postępowania w zakresie wyżej opisanym, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ pierwszej instancji powinien uwzględnić przedstawione wyżej stanowisko Sądu, działając jednocześnie w poszanowaniu zasady postępowania administracyjnego określonych w K.p.a.