II SA/Sz 36/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 listopada 2024 r. sprawy ze skargi N. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 23 października 2023 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta D. z 11 kwietnia 2023 r. nr [...] Decyzją z dnia 11 kwietnia 2023 r. nr 556/03-4422/2023 34 Burmistrz Miasta D. (dalej jako: "Burmistrz", "organ I instancji"), po rozpatrzeniu wniosku z dnia 31 marca 2023 r. przyznał N. A. (dalej jako: "strona", "skarżąca") zasiłek celowy na zakup posiłku w wysokości 100 zł miesięcznie w okresie od 1 marca 2023 r. do 31 sierpnia 2023 r. W uzasadnieniu decyzji Burmistrz wskazał, że ustalony w wywiadzie środowiskowym dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 200% kryterium dochodowego na osobę. Ustalił też, że w rodzinie występuje trudna sytuacja życiowa spowodowana długotrwałą chorobą. Nie zgadzając się z ww. decyzją strona wniosła od niej odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie (dalej jako: "Kolegium", "organ II instancji"), które decyzją z dnia 23 października 2023 r. nr SKO.4110.1705.2023 utrzymało ją w mocy. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023 r. poz. 901) i podkreśliło, że pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, przy czym potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Organ II instancji przytoczył treść art. 41 ww. ustawy oraz wyjaśnił, że w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, ogrzewania, w tym opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Prawo do świadczeń z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41,78 i 91 ww. ustawy, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 776 zł. Kolegium podkreśliło również, że zasiłek celowy jest świadczeniem nieobowiązkowym, a jego przyznanie pozostawione jest uznaniu organu administracji publicznej, o czym świadczy wyraźne określenie "może być przyznany". Oznacza to, że organ administracji, mając na względzie ogólne zasady udzielenia wsparcia z pomocy społecznej, ma co do zasady swobodę w podjęciu decyzji co do przyznania takiej pomocy, jak i jej wysokości. W niniejszej sprawie organ I instancji uwzględnił złożony wniosek, gdyż nie odmówił wnioskodawczyni przyznania pomocy, jednakże przyznał zasiłek celowy w kwocie niższej niż być może oczekiwana. W ocenie Kolegium, oczywiste jest, że ze względu na posiadanie ograniczonych środków finansowych i liczbę osób potrzebujących, pomoc nie może być nieograniczona. Organ rozpoznając wniosek o przyznanie zasiłku celowego musi mieć na względzie liczbę zgłaszanych wniosków, wysokość już przyznanych świadczeń i dokonywać stosownego rozdziału środków, tak aby z pomocy społecznej skorzystała jak największa liczba podopiecznych, gdyż tylko takie postępowanie jest zgodne z zasadami sprawiedliwości społecznej oraz zasadami wynikającymi z art. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej. Organ pomocy społecznej jest więc upoważniony do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze musi rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. W ramach pomocy społecznej nie jest zatem możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do przedmiotowych świadczeń. Organ II instancji zauważył, że strona - w okresie od 31 stycznia 2023 r. do 30 kwietnia 2023 r. - korzystała już z przyznania jej pomocy Ośrodka w zakresie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej na 90 dni, zasiłku okresowego w wysokości 388 zł (luty 2023 r.) oraz świadczenia na przygotowanie posiłku w wysokości 250 zł (luty 2023 r.). Zdaniem Kolegium, faktem jest, że strona znajduje się w trudnej sytuacji życiowej, zdrowotnej i finansowej. Jednakże, organ nie odmówił stronie pomocy, a wysokość pomocy dostosował do własnych możliwości finansowych. Ponadto, pomoc w formie zasiłku celowego nie może stanowić stałego źródła dochodu dla każdego wnioskującego o nią beneficjenta z uwagi na jej uzupełniający i wspomagający charakter oraz dużą liczbę osób będących w podobnej bądź gorszej sytuacji życiowej i ubiegających się o taką pomoc. Z tego względu nawet najbardziej uzasadnione potrzeby mogą zostać niezaspokojone z przyczyn niezależnych od organu pomocy społecznej. Kolegium wyjaśniło, że pismem z dnia 31 marca 2023 r. strona wystąpiła o przyznanie jej nie tylko zasiłku celowego na zakup posiłku, ale również o przyznanie pomocy w formie wizyt domowych psychologa oraz zasiłku okresowego z przeznaczeniem na częściowe zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych jednak z akt sprawy ani z kwestionowanej decyzji nie wynika, aby organ I instancji uczynił zadość żądaniu strony, dlatego Kolegium nie mogło ustosunkować się do tej kwestii, zwłaszcza, że strona nie wskazała żadnych zarzutów w odwołaniu w odniesieniu do zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia 14 grudnia 2023 r., uzupełnionym pismem z dnia 14 listopada 2024 r., strona, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę na ww. decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając jej nieuwzględnienie niezwykle trudnej sytuacji życiowej skarżącej, która z powodu licznych traum straciła możliwość normalnego funkcjonowania, wszystkie środki do życia, a ponadto jest zadłużona przez swojego oprawcę, a przyznane świadczenie nie pozwalało skarżącej na życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżąca zmaga się z wieloma poważnymi zaburzeniami, które zostały rozpoznane m.in. w toku postępowania przed Sądem Rejonowym w K. w sprawie o ustalenie stopnia niepełnosprawności, w ramach opinii biegłych sądowych z zakresu psychologii i psychiatrii. Od 28 czerwca 2018 r. skarżąca jest leczona z powodu zaburzeń adaptacyjnych, w dniach 20-21 lutego 2020 r. była hospitalizowana w O. spółce z o.o. w K.. Skarżąca wymaga hospitalizacji psychiatrycznej i obserwacji, stosownych badań celem dokonania pełnej diagnozy jej stanu psychicznego, a biegłe w ramach postępowania o ustalenie stopnia niepełnosprawności podniosły, że wiele wskazuje na występowanie u skarżącej przewlekłej choroby psychicznej - [...] Przeciwko skarżącej jest prowadzonych kilka postępowań sądowych za długi i kredyty, które zostały zaciągnięte na jej nazwisko. Skarżąca nie ma żadnych dochodów. Przeżywa silne lęki, niepokój, intensywny wstyd z powodu tego, czego doświadczyła, co przeżyła. Przyjmuje leki [...] Została zakwalifikowana do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, zaś od września 2024 r. przyznano jej w związku z powyższym zasiłek stały w wysokości 1.000,00 zł miesięcznie. Zdaniem skarżącej, przyznany jej zasiłek nie zaspokajał niezbędnej potrzeby życiowej skarżącej, a uzasadnienie decyzji organu II instancji w tej materii ma charakter lakoniczny i abstrakcyjny. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Kolegium oraz poprzedzająca ją decyzja Burmistrza zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, skutkującym koniecznością ich uchylenia. W rozpoznawanej sprawie skarżąca kwestionuje zgodność z prawem decyzji przyznającej jej zasiłek celowy na zakup posiłku w kwocie 100 zł miesięcznie przez okres od 1 marca 2023 r. do 31 sierpnia 2023 r. Należy na wstępie zauważyć, że przyznanie świadczenia z pomocy społecznej jest uwarunkowane spełnieniem dwojakiego rodzaju przesłanek: po pierwsze, przesłanek natury ogólnej, odnoszących się do każdej formy wsparcia w ramach pomocy społecznej. Do tej grupy należą w szczególności przesłanki wynikające z celów pomocy społecznej (art. 2-4, art. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023 r. poz. 901, dalej jako: "u.p.s."), przesłanki podmiotowe, wskazujące krąg podmiotów, które mogą być potencjalnie objęte formami wsparcia z pomocy społecznej (art. 5-5a u.p.s.) oraz przesłanka kryterium dochodowego, z której wynika, że prawo do świadczeń z pomocy społecznej jest uwarunkowane uzyskiwaniem dochodu nie przekraczającego określonych przez prawodawcę progów (art. 8 u.p.s.). Druga grupa przesłanek ma charakter szczegółowy i odnosi się do poszczególnych rodzajów świadczeń z pomocy społecznej. Co istotne w rozpoznawanej sprawie, ustawowe przesłanki różnią się stopniem precyzyjności – niektóre bazują na kryteriach ścisłych (kryterium dochodowe, przesłanki podmiotowe), inne mają charakter zwrotów niedookreślonych, którym konkretną treść można nadać dopiero w uwarunkowaniach konkretnej sprawy (większość przesłanek nawiązujących do celów pomocy). Oparcie przesłanek na zwrotach niedookreślonych tworzy po stronie organów pewien luz decyzyjny. Zakres luzu decyzyjnego zwiększa się znacząco w przypadkach, gdy ustawodawca wprowadza uznanie administracyjne w orzekaniu o przyznaniu poszczególnych świadczeń. Taka sytuacja ma miejsce w przypadku świadczenia w postaci zasiłku celowego. Jak wynika z art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s., zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, ogrzewania, w tym opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Treść przytoczonej regulacji wskazuje na dwojaki poziom luzu decyzyjnego organu – z jednej strony pojęcie "niezbędnej potrzeby bytowej" ma charakter niedookreślony, co oznacza konieczność ustalenia w konkretnych uwarunkowaniach danej sprawy, czy żądane przez wnioskodawcę środki mają służyć zaspokojeniu takiej potrzeby, którą można uznać za niezbędną. Z drugiej strony, organ podejmując decyzję w przedmiocie przyznania zasiłku (a także w przedmiocie jego wysokości), działa w granicach luzu decyzyjnego, co wynika z użycia w art. 39 ust. 1 u.p.s. sformułowania: "może być przyznany". Luz decyzyjny organu ograniczają dwa elementy: po pierwsze konieczność uwzględnienia przesłanek wynikających z celów i funkcji pomocy społecznej, z drugiej, ogólna zasada postępowania administracyjnego, nakazująca dokonanie właściwego wyważenia pomiędzy interesem publicznym i słusznym interesem strony (art. 7 k.p.a.). Dokonując ważenia interesów organ orzekający w sprawach pomocy społecznej musi z jednej strony mieć na uwadze potrzeby konkretnego wnioskodawcy, ale także ograniczone środki jakimi dysponuje i konieczność zaspokojenia potrzeb innych podmiotów ubiegających się o wsparcie z pomocy społecznej. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami orzecznictwa, działanie organu w ramach uznania administracyjnego nie oznacza dowolności rozstrzygnięcia. Decydując o przyznaniu zasiłku oraz o jego wysokości organ pomocy społecznej musi wnikliwie i wszechstronnie rozważyć stan faktyczny sprawy, z uwzględnieniem konkretnych uwarunkowań (zdrowotnych, rodzinnych, finansowych, majątkowych), w jakich żyje osoba ubiegająca się o pomoc. Następnie, kierując się zasadą wyrażoną w art. 7 k.p.a., czyli ważeniem interesu publicznego i słusznego interesu strony, powinien rozważyć zakres niezbędnych, niezaspokojonych potrzeb bytowych wnioskodawcy oraz wziąć pod uwagę możliwości budżetowe – zakres środków finansowych, jakimi dysponuje i globalny zakres potrzeb wymagających zaspokojenia, w związku z realizacją powierzonych mu zadań. Następnie, cały ten proces analiz i ważenia musi przedstawić w uzasadnieniu decyzji, tak aby uczynić zadość wymaganiom wynikającym z zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.) oraz przepisów określających niezbędne elementy uzasadnienia decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Prawidłowo sporządzone uzasadnienie decyzji w przedmiocie świadczenia z pomocy społecznej powinno zmierzać do przekonania ubiegającego się o pomoc (nawet jeśli finalnie się to nie uda, a wnioskodawca będzie kwestionował decyzję), że jego sprawa, obejmująca jego potrzeby, została potraktowana indywidualnie, z uwzględnieniem wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności. W rozpoznawanej sprawie uzasadnienia decyzji organów obydwu instancji tych wymogów nie spełniają, nie dają przekonania, że w indywidualnej sprawie doszło do prawidłowego ważenia słusznych interesów skarżącej oraz interesu publicznego. Uzasadniając przyznanie skarżącej zasiłku celowego na zakup posiłku organ I instancji posłużył się lakonicznym argumentem dotyczącym nieprzekroczenia przez dochód skarżącej 200% kryterium dochodowego oraz trudnej sytuacji życiowej skarżącej spowodowanej długotrwałą chorobą. Z kolei Kolegium większość uzasadnienia swojej decyzji poświęciło wyjaśnieniu istoty decyzji opartej na uznaniu administracyjnym oraz że przyznawane świadczenia są limitowane z uwagi na ograniczone środki finansowe, którymi dysponuje, ale nie odniosło tej argumentacji do indywidualnej sytuacji osobistej, zdrowotnej i majątkowej skarżącej. Tymczasem konkretne okoliczności rozpoznawanej sprawy są nader istotne. Z bezspornych ustaleń organów wynika, że skarżąca z uwagi na stan zdrowia psychicznego w istocie nie może podjąć zatrudnienia celem uzyskania środków na zaspokojenie nawet podstawowych potrzeb życiowych. Z oświadczenia jej pełnomocnika wynika, że skarżąca została zakwalifikowana do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, zaś od września 2024 r. przyznano jej w związku z powyższym zasiłek stały w wysokości 1.000,00 zł miesięcznie. Należy również uwzględnić specyfikę potrzeb, których dotyczy wniosek o przyznanie zasiłku celowego. Wnioskowane przez skarżącą świadczenie przeznaczone jest na zaspokojenie najbardziej podstawowej potrzeby bytowej człowieka, którą jest pożywienie. O ile w przypadku innych potrzeb bytowych, takich jak ubranie, rachunki za media, niezbędny sprzęt domowy, istnieje swoiste "pole manewru", dające możliwość hierarchizowania koniecznych wydatków (niektóre potrzeby mogą być zaspokojone z pewnym opóźnieniem) czy ograniczania kosztów (np. zakup używanych ubrań czy sprzętu), o tyle żywność ma charakter tak podstawowy, że wydatki na ten cel z gruntu mają charakter priorytetowy. Przyznana kwota zasiłku celowego w wysokości 100 zł oznacza dziennie 3,30 zł, co we współczesnych realiach daje możliwość pokrycia kosztów najwyżej jednego, nader skromnego posiłku dziennie, przy czym na pewno nie posiłku ciepłego, w rodzaju obiadu. Biorąc pod uwagę, że skarżąca na dzień wydania decyzji utrzymywała się wyłącznie ze świadczeń z pomocy społecznej, nie mając realnych szans na zatrudnienie, kwota wsparcia mogła się wydawać niewystarczająca. Oczywiście Sąd jest świadomy tego, że możliwości finansowe organów pomocy społecznej przy uwzględnieniu liczby beneficjentów tej pomocy są bardzo ograniczone, ale jeżeli organ II instancji przywołał ten argument (organ I instancji w ogóle nie przywołał tego argumentu) jako jedną z przesłanek ustalenia kwoty zasiłku na 100 zł, to powinien był odwołać się do danych dotyczących środków, jakimi dysponuje, i ilości osób, jakie wspiera. Powołanie się w rozpoznawanej sprawie na bliżej nieokreślone kryterium ograniczonych środków finansowych ośrodka pomocy społecznej uniemożliwia weryfikację miarodajności tego argumentu. Z powyższych względów należy stwierdzić, że decyzje organów obydwu instancji w rozpoznawanej sprawie zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy nie wyjaśniły przekonująco, że w tej konkretnej sprawie, dotyczącej tej konkretnej osoby i zgłaszanych przez nią konkretnych potrzeb, dokonały prawidłowego wyważenia słusznego interesu strony i interesu publicznego, biorąc pod uwagę wszystkie istotne okoliczności sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę, organy orzekające, stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "p.p.s.a."), uwzględnią ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w niniejszym wyroku. Powyższy wyrok w żaden sposób nie przesądza o wysokości należnego skarżącej świadczenia, tym niemniej obowiązkiem organów będzie dokonanie ponownej, bardziej wnikliwej i wyczerpującej oceny zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego, w szczególności rozważenie, czy istnieje możliwość zwiększenia wsparcia udzielonego skarżącej. Mając na uwadze powyższe, Sąd uchylił decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a.