II SA/Sz 360/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi G. S. na czynność Starosty z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu I. stwierdzono bezskuteczność czynności Starosty, II. uznaje obowiązek Starosty dokonania na rzecz G. S. zwrotu części opłaty w wysokości [...] ([...]) złotych za wydanie karty pojazdu dla pojazdu marki [...] nr rejestracyjny [...]. Wnioskiem z dnia [...] G.S. zwrócił się do Starosty o zwrot nadpłaconej kwoty [...] zł za wydanie karty pojazdu dla samochodu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...], podnosząc, że dnia [...] uiścił kwotę [...] zł. Decyzją z dnia [...] Starosta umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie zwrotu nadpłaty za wydanie karty pojazdu. Uzasadniając swoje stanowisko organ podkreślił, że złożenie wniosku o stwierdzenie nadpłaty po upływie terminu określonego w art. 79 § 2 Ordynacji podatkowej powoduje wygaśnięcie prawa do złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty i bezprzedmiotowość postępowania. Zdaniem Starosty, skoro wnioskodawca bezspornie zapłacił kwotę [...] zł w dniu [...], to hipotetycznie kwota nadpłaty powstała z tym dniem, zatem od [...] należy liczyć [...] letni okres przedawnienia zobowiązania do zapłaty za kartę pojazdu, który upłynął [...]. W tej sytuacji organ stwierdził, że skoro G.S. złożył wniosek o zwrot kwoty nadpłaconej opłaty w dniu [...], zatem nastąpiło to po upływie 5 letniego okresu przedawnienia zobowiązania. Tym samym prawo do złożenia ww. wniosku wygasło, zatem postępowanie to jest bezprzedmiotowe, co stanowi podstawę do wydania decyzji o umorzeniu postępowania. Rozpoznając odwołanie G.S. od powyższego rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Argumentując swoje stanowisko Kolegium podniosło, że odmowa wszczęcia postępowania z powodu przedawnienia jest niczym nieuzasadniona na gruncie obowiązującego prawa podkreślając, że w tego typu sprawach, uprawnienie do zwrotu części uiszczonej opłaty skarżącym przysługuje, z tą różnicą, że rozpatrując wniosek strony organ obowiązany jest wykonać czynność materialno- techniczną, nie ma jednak podstaw do orzekania w drodze decyzji. W niniejszej sprawie, w ocenie Kolegium, brak było podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego, zatem organ I instancji, mimo błędnego uzasadnienia, prawidłowo orzekł o umorzeniu postępowania zainicjowanego wnioskiem strony. Pismem z dnia [...] G.S. ponownie zwrócił się do Starosty o zwrot nadpłaconej kwoty [...] zł wraz z odsetkami. W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia [...], Naczelnik Wydziału Komunikacji i Transportu Starostwa Powiatowego, działając z upoważnienia Starosty, poinformował G.S., że Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. G.S., pismem z dnia [...], ponownie zwrócił się do Starosty o zwrot części uiszczonej kwoty opłaty za wydanie karty pojazdu w formie czynności materialno – technicznej. Starosta pismem z dnia [...] odmówił skarżącemu zwrotu żądanej kwoty podnosząc, że zapłata nastąpiła na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. z 2003 r., Nr 137, poz. 1310), które zostało przez Trybunał Konstytucyjny uznane za niezgodne z Konstytucją, jednakże utrata mocy tego przepisu została przez Trybunał ustalona na dzień 1 maja 2006 r. W ocenie organu, opłatę za kartę pojazdu należy uznać za środki publiczne, o których mowa w art. 60 pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.). Jednocześnie organ podkreślił, że z przepisu przejściowego art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241 ze zm.) wynika, że sprawy należności objętych art. 60 wszczęte po wejściu w życie ustawy o finansach publicznych, czyli od 1 stycznia 2010 r. podlegają rozpatrzeniu wedle tej ustawy. Skoro niniejsza sprawa została wszczęta po 1 stycznia 2010 r. to, zdaniem organu, właściwe jest zastosowanie tej ustawy do objętej nią należności. W świetle treści powołanego przepisu ustawy o finansach publicznych, żądanie strony, organ uznał za wniosek o zwrot nadpłaty w rozumieniu działu III Ordynacji podatkowej, który ma zastosowanie do przedmiotowej należności, powołując przy tym art. 67 ustawy o finansach publicznych i podnosząc, że przepisy działu III Ordynacji podatkowej mają zastosowanie do niniejszej sprawy. Ponadto organ przytaczając treść art. 72 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacji podatkowej (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.) regulującej instytucję nadpłaty stwierdził, że w przypadku opłaty za kartę pojazdu byłaby to nienależnie zapłacona niepodatkowa należność budżetu jednostki samorządu terytorialnego, powołując przy tym art. 73 § 1 pkt 1, organ wskazał, że nadpłata powstaje z dniem zapłaty przez podatnika podatku nienależnego lub w wysokości większej od należnej. W tej sytuacji, Starosta stwierdził, że skoro wnioskodawca bezspornie zapłacił kwotę [...] zł w dniu [...] to hipotetyczna kwota nadpłaty powstała z tym dniem. Z kolei przytaczając treść art. 79 § 2 Ordynacji podatkowej organ podkreślił, że prawo do złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty wygasa po upływie terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego. W związku z tym, że art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej przewiduje 5 letni okres przedawnienia zobowiązania podatkowego licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku organ ustalił, że w niniejszej sprawie prawo do nadpłaty wygasło. Argumentując swoje stanowisko Starosta wskazał, że w niniejszej sprawie 5 letni okres przedawnienia zobowiązania do zapłaty za kartę pojazdu należy liczyć od [...] i upłynął on dnia [...], zatem wniosek G.S. z dnia [...] organ uznał za złożony po upływie 5. letniego okresu przedawnienia zobowiązania. Nie zgadzając się ze stanowiskiem organu G.S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na czynność Starosty w przedmiocie odmowy zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej odrzucenie, a ewentualnie o oddalenie podtrzymując jednocześnie swoją argumentację wyrażoną w piśmie skierowanym do skarżącego z dnia [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Poza sporem w sprawie jest, że opłata w wysokości [...] zł za wydanie karty pojazdu – samochodu marki [...] o nr rej. [...] uiszczona została przez skarżącego w dniu [...]. Przedmiot zaś skargi stanowi czynność organu polegająca na odmowie zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu. Sąd uznał, że skarżący wnosząc skargę na czynność organu wyczerpał tryb, o którym mowa w art.52 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W pierwszej kolejności wyjaśnienia zatem wymaga, jaki charakter ma opłata za wydanie karty pojazdu, dopuszczalność zaskarżenia do sądu administracyjnego aktów wydanych w związku z odmową zwrotu nadpłaty z tego tytułu, jak również forma procesowa, w jakiej powinien wypowiedzieć się organ w tym zakresie. Jednoznaczne stanowisko w tej kwestii wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07 (ONSA i WSA 2008r., Nr 2, poz. 21), zgodnie z którym skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. z 2003 r. Nr 137, poz.1310), zwanego w dalszej części uzasadnienia "rozporządzeniem", jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podkreślenia wymaga, że obowiązek uiszczenia opłaty i jej wysokość wynikały wprost z przepisów prawa, tj. z art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 ze zm.) stanowiącego, że kartę pojazdu dla samochodu innego, niż pochodzący od producenta lub importera nowych pojazdów wprowadzonych do obrotu handlowego na terytorium RP, wydaje za opłatą starosta przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium RP. Z kolei wysokość opłaty w sposób kategoryczny określał akt wykonawczy, wydany na podstawie delegacji ustawowej, zawartej w art. 77 ust. 4 pkt 2 tej ustawy. Na marginesie należy odnotować, że zarówno treść art. 77 ust. 3 ustawy, jak i pozostałych przepisów normujących tryb rejestracji pojazdu, nie uległa istotnym zmianom i obowiązuje również obecnie. W ocenie sądu, kwestie zwrotu kwoty nadpłaconej z tytułu opłaty za kartę pojazdu powinny być rozstrzygane przy zastosowaniu przepisów dotychczasowych. Tym samym, obowiązujące od dnia 1 stycznia 2010 r. przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r., Nr 157, poz. 1240 ze zm.), powoływane przez Starostę w piśmie z dnia [...], a dotyczące trybu rozstrzygania w zakresie niepodatkowych należności budżetowych, nie mogą mieć zastosowania do czynności dokonanych na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego, w tym także do czynności zwrotu opłaty pobranej przed wejściem w życie przepisów tej ustawy. Podkreślenia wymaga, że opłaty za wydanie karty pojazdu w wadliwej wysokości były pobierane w okresie znacznie poprzedzającym wejście w życie tej ustawy, w przedmiotowej sprawie opłatę pobrano w 2005 r. W tej sytuacji rozstrzygnięcia wymaga zagadnienie intertemporalne – jakie przepisy są właściwe do spraw, w których nienależna opłata za wydanie karty pojazdu została pobrana przed 1 stycznia 2010 r., a wniosek o zwrot tej nadpłaconej kwoty został złożony już po tej dacie. Zauważyć należy, że w przepisie art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1241 ze zm.) zawarto normę intertemporalną, wedle której do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Norma ta z całą pewnością nie odnosi się do stanu faktycznego zaistniałego w rozpoznawanej sprawie, gdyż dotyczy wyłącznie spraw będących w toku, w dniu wejścia ustawy w życie, a nie spraw już zakończonych, dla których ustawodawca nie przewidywał, przed dniem wejścia w życie ustawy, decyzyjnego trybu załatwienia. Jak zasadnie wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy co do tego, jakie należy stosować przepisy do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, nie oznacza istnienia "luki normatywnej", gdyż powinna ona zostać wypełniona w drodze wykładni przez organy stosujące prawo, jednak regułą w tym zakresie nie może być automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) mających miejsce i zakończonych przed datą wejścia w życie nowej ustawy. W tym zakresie kierować należy się poszanowaniem podstawowej zasady prawa międzyczasowego, wynikającej z art. 2 Konstytucji RP, niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit), sprowadzającej się w istocie do zakazu stosowania nowo ustanowionych uregulowań do zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie tych norm, z którymi to zdarzeniami prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych przewidzianych nowymi unormowaniami. Sytuacja, w której prawo działa wstecz, jest też niezgodna z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawa. Konsekwencją zajętego przez sąd stanowiska jest konieczność zachowania dotychczasowego trybu rozstrzygania przez organ w przedmiocie zwrotu nadpłaty za kartę pojazdu w formie czynności, na którą przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Przechodząc do merytorycznej oceny zasadności skargi dotyczącej żądania zwrotu zawyżonej, w ocenie skarżącego, opłaty za wydanie karty pojazdu związanej z rejestracją w dniu [...] pojazdu marki [...] wskazać należy, że pobranie od G.S. opłaty w łącznej kwocie [...] zł nastąpiło na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia. Podkreślenia wymaga, że powołany przepis rozporządzenia, został następnie uznany ze niekonstytucyjny wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04, w którym stwierdzono o utracie jego mocy obowiązującej z dniem 1 maja 2006 r. wobec jego niezgodności z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym - w myśl których minister właściwy do spraw transportu został upoważniony do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłat za kartę pojazdu, z uwzględnieniem znaczenia tych dokumentów dla rejestracji pojazdów oraz wysokości kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów - poprzez wykroczenie poza zakres upoważnienia zawartego w tych przepisach, polegające na zawyżeniu wysokości opłaty za wydanie karty pojazdu. Wbrew bowiem dyspozycji określonej w powołanym przepisie ustawy Prawo o ruchu drogowym ustalono opłatę uwzględniającą dodatkowe koszty, które nie stanowiły przedmiotu regulacji ustawowej. W tych okolicznościach Trybunał Konstytucyjny uznał przepis § 1 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia za niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm.) określającym zasady wydawania rozporządzeń w celu wykonania ustawy. Podwyższenie zaś opłaty za wydanie karty pojazdu do wysokości [...] zł, jako nie pozostające w związku z kosztami świadczonej usługi, Trybunał uznał za sprzeczne z art. 217 Konstytucji. Zdaniem Trybunału powołane rozwiązanie oznaczało uregulowanie przez organ wydający akt wykonawczy materii zastrzeżonej do regulacji ustawowej. W ocenie sądu, dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy nie ma istotnego znaczenia fakt odroczenia przez Trybunał utraty mocy obowiązującej powołanego przepisu do dnia 1 maja 2006 r., bowiem komentowany przepis od samego początku jego obowiązywania był niekonstytucyjny. W tej sytuacji w pełni uprawnione jest skorzystanie przez skład orzekający w niniejszej sprawie z kompetencji do odmowy zastosowania sprzecznego z prawem aktu podustawowego. Zgodnie bowiem z normą art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Powyższe oznacza, że gdy sąd orzekający stwierdzi niekonstytucyjność aktu niższej rangi niż ustawa może odmówić z tego powodu jego stosowania. Konsekwencją natomiast uznania przez sąd przepisu rozporządzenia za niekonstytucyjny w dacie jego stosowania przez organ, tj. w dniu [...] - dacie pobrania opłaty za kartę pojazdu w kwocie [...] zł, jest stwierdzenie, że w świetle obowiązujących przepisów prawa skarżący miał obowiązek uiszczenia opłaty za kartę pojazdu wyłącznie w wysokości uwzględniającej kryteria wynikające z art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Poza tym zauważyć trzeba, że art. 90 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (obecnie art. 110 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej) wprowadza zakaz dyskryminacji fiskalnej stanowiąc, że żadne Państwo Członkowskie nie nakłada bezpośrednio lub pośrednio na produkty innych Państw Członkowskich podatków wewnętrznych jakiegokolwiek rodzaju wyższych od tych, które nakłada bezpośrednio lub pośrednio na podobne produkty krajowe. Zgodność krajowych regulacji prawnych, dotyczących opłat za wydanie karty pojazdu z zacytowanym wyżej przepisem, stała się przedmiotem postanowienia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r. w sprawie: P.K. przeciwko Gminie Miasta (C - 134/07, opubl. LEX nr 354541). Trybunał ten stwierdził, iż art. 90 akapit pierwszy TWE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie (takiej jak przewidziana w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu), która to opłata jest w praktyce nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w państwie pobierającym opłatę używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany. Niezgodność opłaty za kartę pojazdu z prawem wspólnotowym potwierdza dodatkowo stanowisko o konieczności odmowy zastosowania sprzecznego z prawem przepisu. Zważywszy na powyższe, nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem organu prezentowanym w niniejszej sprawie, zgodnie z którym skarżący nie może ubiegać się o zwrot nadpłaconej opłaty za kartę pojazdu. Odnosząc się do zgłoszonego przez skarżącego wniosku z dnia [...] (nadanego w urzędzie pocztowym w tej samej dacie) o zwrot kosztów sądowych, które wpłynęło do sądu w dniu [...] wyjaśnić należy, że stosownie do art. 210 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi strona traci uprawnienie do żądania zwrotu kosztów, jeżeli najpóźniej przed zamknięciem rozprawy bezpośrednio poprzedzającej wydanie orzeczenia nie zgłosi wniosku o przyznanie należnych kosztów. Skarżący o powyższym przepisie został pouczony pismem z dnia [...], które osobiście odebrał w dniu [...] (vide: zwrotne potwierdzenie odbioru k. [...] akt sądowych). Skoro wniosek skarżącego o zwrot kosztów dotarł do sądu już po zamknięciu rozprawy, bezpośrednio poprzedzającej wydanie orzeczenia, wyznaczonej na dzień 13 czerwca 2013 r., brak było podstaw do uwzględnienia żądania G.S. o przyznanie należnych kosztów. W tym stanie rzeczy, stosownie do art. 146 § 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd orzekł jak w pkt 1 i 2 orzeczenia.