II SA/Sz 361/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak,, Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 września 2012 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę Decyzją z dnia [...], działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał W.M. dokonanie rozbiórki tej części ogrodzenia nieruchomości przy ul. [...], która została wykonana na terenie działki drogowej nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że decyzją z dnia [...] umorzył postępowanie w sprawie ogrodzenia posesji przy ul. [...], wykonanego poza granicą działki nr [...], tj. na terenie pasa drogowego ul. [...]. Przyczyną umorzenia było ustalenie, że ogrodzenie w sprawie którego prowadzono postępowanie, rozebrane zostało w [...] r. Z uwagi na fakt, że bezpośrednio po rozbiórce starego ogrodzenia w jego miejsce wykonano nowe, organ wszczął w tej sprawie postępowanie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w dniu [...] r. W.M. dokonał zgłoszenia robót nie wymagających pozwolenia na budowę polegających na: "modernizacji płotu/ogrodzenia, budowie nowego muru i słupków z cegły i założeniu nowych elementów ogrodzenia, wymianie furtki i bramy garażowej". W dniu [...] r. inwestor uzupełnił zgłoszenie o następujący wpis: "modernizacja polega na poszerzeniu murków od strony posesji i zamiany słupków stalowych na murowane cegły. Wysokość ogrodzenia 2,2 m. Ogrodzenie jest od strony drogi publicznej". Organ powołując się na treść pisma Zarządu Dróg i Transportu Miejskiego z dnia [...] r. ustalił, że w pasie działki drogowej nr [...], w miejscu stanowiącym fragment planowanego placu manewrowego, wykonany został fragment nowego ogrodzenia. Zarząd Dróg i Transportu Miejskiego w dniu [...] r. przesłał organowi pomiar wygrodzenia na działce drogowej ul. [...] sporządzony przez uprawnionego geodetę. W ocenie organu, wykonanie części ogrodzenia na terenie stanowiącym działkę drogową było niezgodne ze zgłoszeniem z dnia [...] r. Do zgłoszenia inwestor załączył oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, stanowiącą działkę nr [...]. Z treści zgłoszenia wynika, że zgłoszeniem objęto ogrodzenie znajdujące się na działce nr [...] na odcinku zlokalizowanym od strony publicznej. Organ podkreślił, że pomimo wskazania w zgłoszeniu, że roboty polegają na modernizacji płotu/ogrodzenia, to faktyczny zakres polegał na rozbiórce starego ogrodzenia i budowie nowego o zupełnie innej konstrukcji. Ponadto, decyzją z dnia [...]Prezydent Miasta odmówił W.M. zajęcia pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...]. Mając na uwadze powyższe organ uznał, że roboty związane z budową ogrodzenia zrealizowane na podstawie zgłoszenia, zostały wykonane z naruszeniem art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie natomiast z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1, m.in. na podstawie zgłoszenia, z naruszeniem art. 30 ust. 1. W związku z powyższym, w sprawie należało zastosować przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy i nakazać inwestorowi rozbiórkę tej części ogrodzenia, która została wykonana na terenie działki drogowej nr [...]. W odwołaniu od powyższej decyzji W.M. zarzucił: - niezgodność ustaleń faktycznych organu administracyjnego z materiałem dowodowym zebranym w sprawie, w szczególności poprzez ustalenie, że wykonał nowe ogrodzenie posesji przy ul. [...] w miejsce starego ogrodzenia, a nadto poprzez ustalenie, iż faktyczny zakres wykonanych prac wskazany w zgłoszeniu z dnia [...] "polegał na rozbiórce starego ogrodzenia i budowie nowego o zupełnie innej konstrukcji"; - naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe stosowanie, w szczególności art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 3 oraz w zw. z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez uznanie, że roboty związane z budową ogrodzenia realizowane na podstawie zgłoszenia zostały wykonane z naruszeniem art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i nakazanie inwestorowi dokonania rozbiórki części ogrodzenia, która została wykonana na terenie działki drogowej nr [...]; - naruszenie przepisów postępowania w szczególności art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a., art. 80 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie sprawy oraz niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego. W odwołaniu W.M. podał, że przed organem było już prowadzone postępowanie o sygn. [...] zakończone wydaniem decyzji z dnia [...] r. w której stwierdzono, iż przedmiotowe ogrodzenie zostało wybudowane ok. [...] lat temu, tj. ok. [...] r. Odwołujący podkreślił, że nabywając prawo własności nieruchomości przy ul. [...] w dniu [...] r. zastał już płot wybudowany, posiadający głęboko osadzone fundamenty. W ocenie odwołującego się, organ zaakceptował zgłoszenie, gdyż nie podjął żadnych działań korygujących złożone przez niego zgłoszenie. Nie zebrał również żadnego materiału dowodowego potwierdzającego, iż wybudowano nowe ogrodzenie. Mając na uwadze, że przedmiotowe ogrodzenie, zmodernizowane przez niego zostało wzniesione z pewnością przed [...] r. a najpewniej ok.[...] r. w sprawie znajduje zastosowanie ustawa z dnia [...] r. Prawo budowlane lub rozporządzenie Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z dnia [...] r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), decyzją z dnia [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na protokół oględzin z dnia [...] z którego wynika, że W.M. wykonał narożną część ogrodzenia o długości ok. [...] m na terenie działki nr [...], będącej drogą powiatową, której właścicielem jest Miasto [...]. Z pomiaru wygrodzeń na działkach drogowych ul. [...] wykonanego przez geodetę wynika, że wskazanym ogrodzeniem strona zajęła działkę nr [...] o powierzchni [...] m². Organ odwoławczy wskazał na art. 29 ust. 1 pkt 23 Prawa budowlanego, zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymaga budowa ogrodzeń. Jednakże w myśl art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. Zatem rozbiórka istniejącego ogrodzenia z elementów stalowych i wykonanie w jego miejsce ogrodzenia nowego, wymagała zgłoszenia we właściwym organie administracji architektoniczno-budowlanej. Inwestor zgłoszenia takiego dokonał i roboty budowlane wykonał zgodnie ze zgłoszeniem. Jednakże w części ogrodzenia usytuowanego na działce drogowej nr [...] roboty budowlane wykonane zostały niezgodnie z przepisami. Organ odwoławczy stwierdził również, że mając na uwadze decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. o odmowie zezwolenia W.M. zajęcia pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...], nie ma możliwości doprowadzenia istniejącego ogrodzenia do stanu zgodnego z prawem. Ustalono też, że uchwałą z dnia 12 września 2011 r., Nr XI/234/11 Rada Miasta Szczecin uchwaliła nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "Gumieńce-Płocka" w Szczecinie obowiązujący od dnia [...] r. Na części graficznej planu oraz w tekście planu działka nr [...] oznaczona została jako teren elementarny [...] przeznaczony pod drogę wewnętrzną o szerokości w liniach rozgraniczających zmiennej od [...]m do [...] m. Dla terenu tego ustanowiono zakaz zagospodarowania tymczasowego, z wyjątkiem obiektów stanowiących wyposażenie obszarów zainwestowania miejskiego np. budki telefoniczne, ławki. Po przytoczeniu treści art. 51 ust. 1 pkt 1 organ stwierdził, iż niezbędne do wydania rozstrzygnięcia rozbiórki danego obiektu jest wskazanie, że roboty budowlane zostały wykonane niezgodnie z przepisami oraz że robót tych nie można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Poczynione ustalenia, w ocenie organu, uzasadniają wystąpienie powyższych przesłanek i zastosowanie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących przepisów mających zastosowanie w sprawie organ podał, iż w związku z tym że inwestor dokonał zgłoszenia i wybudowania ogrodzenia w [...] r. należy stosować przepisy obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane. Na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego W.M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W skardze podniósł zarzut naruszenia: - art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 3 oraz w zw. z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane; - art. 7 K.p.a., art. 10 K.p.a., art. 77 K.p.a., art. 80 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. Skarżący podniósł, że organ przed wydaniem decyzji nie umożliwił mu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie, gdyż zawiadomienie o takiej możliwości odebrał w dniu [...] r. i w tym samym dniu doręczono mu też zaskarżoną decyzję z dnia [...] r. Tym samym nie miał on możliwości zapoznać się z treścią nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego od dnia [...] r., a który stał się główną przesłanką wydania zaskarżonej decyzji w obecnym jej kształcie. W dalszej części skargi, skarżący powtórzył zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji, akcentując zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego, na poparcie których przytoczył szereg orzeczeń sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Przedmiotem kontroli Sądu, przeprowadzonej pod kątem zgodności z prawem, stosownie do kompetencji wynikających z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), stało się orzeczenie utrzymujące w mocy decyzję nakazującą skarżącemu dokonania rozbiórki tej części ogrodzenia nieruchomości przy ul. [...], która została wykonana na terenie działki drogowej nr [...]. Jako podstawę materialnoprawną takiego rozstrzygnięcia organ powołał przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Art. 51 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy stanowi, że przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Natomiast według art. 51 ust. 7 tej ustawy, przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Art. 50 ust. 1 odwołuje się w pkt 3 do przypadków innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1, w których to właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1. W myśl art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy, zgłoszenia właściwemu organowi wymaga m.in. budowa ogrodzeń od strony dróg i ulic. Z przedstawionych norm płynie wniosek, że roboty budowlane związane z wykonaniem ogrodzenia od strony dróg i ulic zawsze wymagają uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że w dniu [...] r. złożono w Wydziale Urbanistyki i Administracji Budowlanej Urzędu Miasta [...] zgłoszenie z dnia [...] o robotach budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę. Ze zgłoszenia oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynikał zamiar przystąpienia do wykonania, na nieruchomości stanowiącej własność W.M. i G.M., tj. na działce o nr ew. [...], modernizacji płotu / ogrodzenia, polegającej na budowie nowego muru i słupków z cegły i założenia nowych elementów ogrodzenia, wymianie furtki i bramy garażowej. W zgłoszeniu podano także, że wysokość ogrodzenia to 2,2 m i że ogrodzenie to znajduje się od strony drogi publicznej. Zgłoszenie zostało przyjęte przez organ bez sprzeciwu w dniu [...] r. W toku postępowania organy uznały, że wykonując prace budowlane związane z modernizacją ogrodzenia inwestor – W.M., robotami budowlanymi objął również tą część istniejącego wcześniej ogrodzenia, która znajdowała się na terenie działki drogowej nr [...] stanowiącej własność Gminy [...]. Zestawienie takich okoliczności i dokumentów jak: treści zgłoszenia z dnia [...] r., wykonanego przez geodetę pomiaru wygrodzenia na działce drogowej (karta [...] akt administracyjnych organu I instancji) a także nienegujących tego faktu wyjaśnień skarżącego, prowadzi do wniosku, że W.M., wbrew temu co podał w zgłoszeniu, wykonał prace budowlane nie tylko na działce o nr ew. [...] ale również na terenie działki drogowej. Uczynił to zatem bez poinformowania o tym organu jak i bez posiadania prawa do dysponowania nieruchomością (działką nr [...]) na cele budowlane. Bez znaczenia dla prawnej oceny tego stanu rzeczy jest podnoszona przez skarżącego okoliczność, że roboty budowlane wykonano na istniejącym już fundamencie ogrodzenia, które znajdowało się częściowo w obrębie działki drogowej, o czym organy musiały wiedzieć, wobec wcześniejszego prowadzenia w tej sprawie postępowania. To, że organy nadzoru budowlanego nie orzekły uprzednio o potrzebie rozebrania ogrodzenia, w części w której zostało ono zrealizowane na działce drogowej, nie oznacza, że tym samym W.M. uzyskał prawo do jego "modernizowania", polegającego w istocie na rozebraniu dotychczasowych, nadziemnych elementów ogrodzenia i wybudowaniu na starym fundamencie nowego muru i słupków z cegły. Skarżący nie posiadał w trakcie wykonywania prac, jak i nie uzyskał w terminie późniejszym zgody właściciela działki drogowej na prowadzenia jakiejkolwiek robót budowlanych, co słusznie podkreślił organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, rozważając także możliwość zalegalizowania tej części ogrodzenia, która została wykonana przez inwestora samowolnie. W ocenie Sądu, powyższe ustalenia zostały przez organ poczynione w sposób prawidłowy, co niezasadnym czyni zarzut niedokładnego wyjaśnienia sprawy oraz niepełnego zebrania materiału dowodowego. Słuszny natomiast okazał się zarzut skargi naruszenia przez organ odwoławczy art. 10 § 1 K.p.a., poprzez uniemożliwienie skarżącemu, przed wydaniem decyzji, zapoznania się i wypowiedzenia co do zgromadzonego materiału dowodowego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podjął czynności mające na celu wypełnienie obowiązku wynikającego z art. 10 § 1 K.p.a., o czym świadczy przygotowanie i wysłanie zawiadomienia z dnia [...] r. (karta [...] akt administracyjnych organu II instancji), jednakże przed otrzymaniem zwrotnego potwierdzenia odbioru zawiadomienia, które doręczono stronom [...] r., organ wydał w dniu [...] r. zaskarżoną decyzję. Tym niemniej należy wyjaśnić, że uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi z powodu naruszenia przez organ przepisów postępowania następuje wówczas, gdy sąd uzna, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270). Oceniając niewątpliwe naruszenie przez organ odwoławczy dyspozycji płynących z art. 10 § 1 K.p.a. skład orzekający doszedł do przekonania, że naruszenie to nie mogło mieć istotnego wpływy na treść podjętego rozstrzygnięcia. Najistotniejsze w sprawie okoliczności faktyczne są niesporne. Fakt, że skarżący wykonał roboty budowlane częściowo na terenie nieruchomości stanowiącej działkę drogową, do której nie posiadał tytułu prawnego i których to robót w tym zakresie nie ujął w zgłoszeniu z dnia [...] r., nie budzi wątpliwości. Zgłoszenie obejmowało bowiem zamiar wykonania robót dot. ogrodzenia od strony drogi publicznej ale wyłącznie na działce o nr ew. [...]. W tym kontekście za niezasadne Sąd uznał wywody skargi, jakoby organy, pomimo złożonego zgłoszenia, nie podjęły żadnych działań administracyjnych korygujących zgłoszenie modernizacji ogrodzenia. Organ przyjmując zgłoszenie, w którym inwestor wyraził zamiar wykonania robót budowlanych związanych z ogrodzeniem od strony drogi publicznej ale w obrębie własnej posesji, nie miał podstaw ku temu, aby zgłoszeniu takiemu się sprzeciwić. W obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji stanie prawnym, organy nadzoru budowlanego zobligowane były wydać nakaz rozbiórki przez skarżącego tej części ogrodzenia, którą wykonał on na fundamentach poprzedniego ogrodzenia na terenie działki drogowej nr [...]. Podnoszony przez skarżącego zarzut braku możliwości zapoznania się przed wydaniem decyzji z powołanym przez organ odwoławczy miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, tj. z Uchwałą Rady Miasta Szczecin Nr XI/234/11 z dnia 12 września 2011 r. w sprawie Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Gumieńce - Płocka" w Szczecinie, jest zarzutem chybionym, bowiem plan ten jest aktem prawa miejscowego, który został opublikowany w Dzienniku Urzędowy Województwa Zachodniopomorskiego pod Nr 119, poz. 2165 w dniu 11 października 2011 r., przez co należy przyjąć, że jest aktem prawnym powszechnie dostępnym. Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że wydając zaskarżoną decyzję nie doszło do naruszenia przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi, dlatego, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o jej oddaleniu.