II SA/Sz 361/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 września 2021 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Komendanta [...] w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie utraty prawa do uposażenia I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta [...] w K. z dnia [...]., nr [...], II. zasądza od Komendanta [...] w W. na rzecz skarżącego T. S. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Dowódca Jednostki Wojskowej (dalej zwany także : "Komendantem") decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2021 r., na podstawie art. 127 ust. 2 i art. 138 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. – dalej zwaną "K.p.a."), art. 60e ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 860 ze zm. - zwaną dalej "ustawą"), po rozpatrzeniu odwołania kpt. T. S. (dalej "Skarżący") utrzymał w mocy decyzję Nr [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. Komendanta [...] Wojskowego Oddziału [...] organ I instancji w sprawie utraty prawa do uposażenia. W uzasadnieniu Komendant wskazał, że decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. Komendant [...] Wojskowego Oddziału [...] w K. stwierdził utratę przez kpt. T. S. prawa do uposażenia w kwocie [...]zł za okres od dnia ustania niezdolności do służby (4 listopada 2020 r.) do dnia końca zwolnienia lekarskiego (13 listopada 2020 r.). Decyzja została wydana po otrzymaniu przez Komendanta [...] orzeczenia Rejonowej Wojskowej Komisji Lekarskiej w S. w sprawie zdolności do pełnienia zawodowej służby wojskowej, w którym określono ustanie niezdolności do służby na dzień [...] listopada 2020 r., tj. na dzień wcześniejszy niż data orzeczona w zaświadczeniu lekarskim. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż w przypadku, gdy w wyniku kontroli wojskowa komisja lekarska ustali datę niezdolności do służby wcześniejszą niż data orzeczona w zaświadczeniu lekarskim, żołnierz zawodowy traci prawo do uposażenia za okres od tej daty do końca zwolnienia Skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł odwołanie od ww. decyzji domagając się uchylenia decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu odwołania podniósł, iż orzeczenie Rejonowej Wojskowej Komisji Lekarskiej w S. zostało mu doręczone po upływie okresu zwolnienia lekarskiego, w związku z czym nie mógł zastosować się do treści orzeczenia komisji. Rozpatrując wniesione odwołanie Komendant wskazał, że decyzja organu I instancji została wydana na podstawie art. 60e ust. 5 ustawy. Następnie zauważył, że ww. przepis jest jednoznaczny i niezależnie od powiadomienia żołnierza lub jego wcześniejszego powrotu do służby, wyraźnie wyznacza okres, za który żołnierz traci prawo do uposażenia. Nie jest więc istotny w tym przypadku termin powiadomienia żołnierza przez wojskową komisję lekarską o jej decyzji. Jedyną przesłanką do wydania decyzji o stwierdzeniu utraty przez żołnierza prawa do uposażenia jest fakt ustalenia przez wojskową komisję lekarską daty ustania niezdolności do służby wcześniejszej niż data orzeczona w zaświadczeniu lekarskim. Mając na uwadze powyższe, niecelowe było przeprowadzenie dowodu z zawnioskowanych przez odwołującego się jego akt personalnych na fakt ciągłości zwolnień lekarskich L4 oraz odpisu choroby wnioskodawcy z przychodni "[...]" na fakt przeprowadzanych badań, ciągłości zwolnień lekarskich. Okoliczności te nie miały bowiem dla rozstrzygnięcia sprawy żadnego znaczenia. Nadto nie jest w kompetencji organu ocena zdrowia kpt. T. S. ani badanie prawidłowości wydanego przez wojskową komisję lekarską orzeczenia. Komendant [...] nie ma też żadnych prawnych możliwości do dokonywania ww. czynności. Kompetencje do oceny stanu zdrowia ma w tym przypadku wojskowa komisja lekarska. Na powyższą decyzję organu II instancji Skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc o jej uchylenie i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: I. prawa materialnego, tj.: 1) naruszenie art. 60e ust. 5 ustawy poprzez błędne przyjęcie, że istnieją przesłanki do ustalenia daty ustania niezdolności do służby wcześniejszej niż data orzeczona w zaświadczeniu lekarskim, podczas gdy zwolnienie lekarskie było wykorzystywane w sposób prawidłowy i zgodnie z jego celem; 2) art. 2 Konstytucji RP poprzez doprowadzenie do sytuacji obłożenia sankcją utraty wynagrodzenia podmiotu stosującego prawo bez doręczenia mu decyzji, bez możliwości zakwestionowania merytorycznego orzeczenia o jego stanie zdrowia i to w przypadku obrania któregokolwiek z dwóch możliwych wzorców zachowania; II. prawa procesowego, tj.: 1) art. 6 K.p.a. poprzez sprzeniewierzenie się organu zasadzie działania na podstawie przepisów prawa i powołanie się w przedmiotowym stanie faktycznym na przepis art. 60e ust. 5 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, w sytuacji, gdy zwolnienie lekarskie skarżącego nie było wykorzystywane przez niego w sposób niezgodny z prawem, a organ nie wskazał okoliczności powodujących ustanie niezdolności do służby w dacie wcześniejszej niż data orzeczona w zaświadczeniu lekarskim jednocześnie doręczając skarżącemu decyzję po upływie terminu, w którym zobowiązywał skarżącego do określonego zachowania; 2) art. 7 K.p.a. poprzez nie podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, poprzez nierozpoznanie wniosków dowodowych skarżącego w postacie przedłożonej przez niego dokumentacji medycznej i nie skierowanie go na specjalistyczne badania diagnostyczne celem zbadania zasadność zwolnienia lekarskiego żołnierza od zajęć służbowych z powodu choroby oraz zasadności utraty prawa do uposażenia; 3) art. 8 § 1 i 2 K.p.a. poprzez nierespektowanie zasady pogłębiania zaufania obywateli do działań organu poprzez wydawanie oświadczeń i czynności prawnych oraz odstąpienia bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, podczas gdy orzecznictwo w podobnych stanach faktycznych wprost wskazuje, iż utrata prawa do uposażenia na podstawie orzeczenia Komisji następuje przez stwierdzenie, że zwolnienie lekarskie było wykorzystywane niezgodnie z jego celem, kiedy to Mój Mocodawca nie wykonywał innej pracy zarobkowej, ani w żaden inny sposób nie przekroczył uprawnień i obowiązków wynikających ze zwolnienia lekarskiego; 4) art. 10 K.p.a. poprzez pominięcie wniosków dowodowych skarżącego, tj. zobowiązania Przychodni [...] do przedłożenia historii choroby T. S. i o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu reumatologii; 5) art. 39 K.p.a. poprzez doręczenie decyzji stronie po terminie, w jakim jej wykonanie było możliwe; 6) art. 40 K.p.a. poprzez doręczenie decyzji po upływie terminu do możliwości zastosowania się do niej przez skarżącego, podczas gdy czynność doręczenia decyzji administracyjnej ma charakter czynności materialno- technicznej, gdzie podstawowym następstwem doręczenia decyzji jest m.in. jej wejście do obrotu prawnego, a tymczasem organ zastosował sankcje z tytułu decyzji, która do obrotu prawnego jeszcze nie weszła; 7) art. 75 K.p.a. poprzez niedopuszczenie dowodu z opinii biegłego z zakresu reumatologii i dokumentacji leczenia z przychodni "[...] w sytuacji, gdy tylko osoba posiadająca wiedzę specjalną mogła dokonać niezależnej oceny stanu zdrowia skarżącego, a samo orzeczenie RKWL jest niezaskarżalne. Ponadto na zasadzie art. 106 § 3 p.p.s.a. wniósł o uzupełniające przeprowadzenie dowodów niezbędnych do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie powodujących nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie z poświadczonych za zgodność z oryginałem kopii dokumentów: - poświadczonej za zgodność z oryginałem historii choroby pacjenta z przychodni [...]" z dnia [...]-07-2019 r. na okoliczność występowania schorzenia kręgosłupa u skarżącego nieprzerwanie od maja 2020 r. do chwili obecnej, celowości wydania zaświadczenia lekarskiego; - poświadczonej za zgodność z oryginałem historii choroby pacjenta z przychodni [...] z dnia [...]-08-2019 r. na okoliczność występowania schorzenia kręgosłupa u skarżącego nieprzerwanie od maja 2020 r. do chwili obecnej, celowości wydania zaświadczenia lekarskiego; - poświadczonej za zgodność z oryginałem historii choroby pacjenta z przychodni [...]" z dnia [...]-05-2020 r. na okoliczność występowania schorzenia kręgosłupa u skarżącego nieprzerwanie od maja 2020 r. do chwili obecnej, celowości wydania zaświadczenia lekarskiego; - poświadczony za zgodność wynik badania RTG kręgosłupa lędźwiowego z dnia [...]-07-2020 r. na okoliczność występowania schorzenia kręgosłupa u skarżącego nieprzerwanie od maja 2020 r. do chwili obecnej, celowości wydania zaświadczenia lekarskiego; - poświadczonej za zgodność z oryginałem historii choroby pacjenta z przychodni [...]" z dnia [...]-08-2020 r. na okoliczność występowania schorzenia kręgosłupa u skarżącego nieprzerwanie od maja 2020 r. do chwili obecnej, celowości wydania zaświadczenia lekarskiego; - MR kręgosłupa z dnia [...].10.2020 r. na okoliczność występowania schorzenia kręgosłupa u skarżącego nieprzerwanie od maja 2020 r. do chwili obecnej, celowości wydania zaświadczenia lekarskiego; - poświadczonej za zgodność z oryginałem historii choroby pacjenta z poradni neurologicznej z dnia [...]-10-2020 r. na okoliczność występowania schorzenia kręgosłupa u skarżącego nieprzerwanie od maja 2020 r. do chwili obecnej, ciągłości badań nad stanem zdrowia skarżącego, celowości wydania zaświadczenia lekarskiego; - poświadczonego za zgodność z oryginałem skierowania do poradni specjalistycznej neurologicznej z dnia [...]-10-2020 r. na okoliczność występowania schorzenia kręgosłupa u skarżącego nieprzerwanie od maja 2020 r. do chwili obecnej, ciągłości badań nad stanem zdrowia skarżącego, celowości wydania zaświadczenia lekarskiego; - poświadczonego za zgodność z oryginałem zaświadczenie lekarskie z dnia [...].11.2020 r. na okoliczność występowania schorzenia kręgosłupa u skarżącego nieprzerwanie od maja 2020 r. do chwili obecnej, ciągłości badań nad stanem zdrowia skarżącego, celowości wydania zaświadczenia lekarskiego; - skierowania do poradni rehabilitacyjnej z dnia [...].02.2021 r. - skierowania do poradni neurologicznej z dnia [...].02.2021 r. - zaświadczenia lekarskie z dnia [...].02.2012 r. - potwierdzenia wizyty z dnia [...].02.2021 r. na okoliczność występowania schorzenia kręgosłupa u skarżącego nieprzerwanie od maja 2020 r. do chwili obecnej i występującej także po wydaniu zaskarżanej decyzji ciągłości badań nad stanem zdrowia skarżącego, celowości wydania zaświadczenia lekarskiego; - skierowania nr [...] z dnia [...] października 2020 r. - orzeczenia nr [...]/20 z adnotacją o doręczeniu w dniu [...] listopada 2020 r. - postanowienia nr [...] CWKL z dnia [...] lutego 2021 r. na okoliczność braku możliwości kwestionowania przez skarżącego stanowiska oceny stanu zdrowia przez Skarżącego, daty doręczenia orzeczenia zawierającego dyspozycję stawienia się do pracy, obłożenie sankcją skarżącego z tytułu nie wykonania decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego na skutek braku jej doręczenia, - akt osobowych żołnierza, jednocześnie wnosząc o zażądanie ich od organu przez Sąd na okoliczność występowania schorzenia kręgosłupa u skarżącego nieprzerwanie od maja 2020 r. do chwili obecnej, ciągłości badań nad stanem zdrowia skarżącego i jego zwolnień lekarskich, celowości wydania zaświadczenia lekarskiego. W odpowiedzi na skargę Komendant wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje. Zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137), stanowiąc w przepisie art. 1 § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uchylenie decyzji może nastąpić w sytuacji, gdy wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło w wyniku naruszenia prawa materialnego lub procesowego, które to naruszenie miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – j.t.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – zwana dalej "P.p.s.a."). Istotnym jest także, że rozstrzygając daną sprawę sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa a zakres jego procedowania wytyczają granice danej sprawy oraz zakaz reformationis in peius (art. 133 i 134 § 1 i 2 P.p.s.a). W ocenie Sądu skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Instytucja kontroli zwolnień lekarskich przez wojskowe komisje lekarskie weszła w życie 1 czerwca 2014 r. na mocy art. 6 pkt 4 ustawy z dnia 24 stycznia 2014 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej, ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, ustawy o Biurze Ochrony Rządu, ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, ustawy o służbie funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służby Wywiadu Wojskowego, ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r., poz. 502). Stosownie do treści art. 60e ust. 1 ustawy prawidłowość orzekania o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby, prawidłowość wykorzystania zwolnienia lekarskiego, spełnienie wymogów formalnych zaświadczeń lekarskich oraz oświadczenie żołnierza zawodowego, o którym mowa w art. 60c pkt 3, może podlegać kontroli. Zgodnie z art. 60e ust. 2 pkt 1 ww. ustawy w zakresie prawidłowości orzekania o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby oraz prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego kontrolę przeprowadzają wojskowe komisje lekarskie. Natomiast w myśl art. 60e ust. 5 ustawy, jeżeli w wyniku kontroli wojskowa komisja lekarska ustali datę ustania niezdolności do służby wcześniejszą niż data orzeczona w zaświadczeniu lekarskim, żołnierz zawodowy traci prawo do uposażenia za okres od tej daty do końca zwolnienia. Według art. 60e ust. 13 ustawy na podstawie ustaleń zawartych w protokole dowódca jednostki wojskowej stwierdza, w drodze decyzji, utratę prawa do uposażenia za okres, o którym mowa w ust. 3 lub 4. Przepis stosuje się odpowiednio w przypadku zawiadomienia przez wojskową komisję lekarską w wyniku przeprowadzenia przez tę komisję kontroli o nieprawidłowościach w wykorzystaniu zwolnienia lekarskiego. Jak wskazuje art. 60e ust. 14 ustawy od decyzji, o której mowa w ust. 13, żołnierzowi zawodowemu przysługuje odwołanie do wyższego przełożonego. W niniejszej sprawie dowódca jednostki wojskowej, mając na uwadze postanowienia art. 5 ust. 4 pkt 5 ustawy skierował Skarżącego do Rejonowej Wojskowej Komisji Lekarskiej w S. w celu sprawdzenia prawidłowości orzekania o jego czasowej niezdolności do służby z powodu choroby. Rejonowa Komisja orzeczeniem nr [...] z [...] listopada 2020 r. orzekła o nieprawidłowości wystawienia zaświadczenia i ustaliła datę ustania niezdolności skarżącego do służby na dzień [...] listopada 2020 r., tj. na datę wcześniejszą niż data orzeczona w zaświadczeniu lekarskim. W kontekście powyższego, Sąd zauważa, że wydane w sprawie orzeczenie Komisji Lekarskie właściwej do kontroli prawidłowości orzekania o czasowej niezdolności do służby ma charakter opinii biegłego, a organ prowadzący postępowanie jest nim związany. Zgodzić zatem należy się z organem, że nie ma on prawa do samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, prowadzącej do odmiennej oceny zwolnienia lekarskiego. Orzeczenie Komisji Lekarskiej stanowi jedyny wiarygodny środek dowodowy służący stwierdzeniu prawidłowości orzekania o czasowej niezdolności do służby. W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że Sąd administracyjny kontrolując pod względem zgodności z prawem decyzję wojskowego organu, może zakwestionować jedynie ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organ, co może prowadzić do zakwestionowania pod względem formalnym również orzeczenia Komisji Lekarskiej, np. że zostało wydane w niewłaściwej formie, bez uzasadnienia lub przez nieuprawnionego lekarza, jednak nie może to dotyczyć merytorycznej treści orzeczenia lekarskiego. Z tego też powodu nie mogły zostać uwzględnione wnioski dowodowe zawarte w skardze, bowiem zmierzały one do podważenia merytorycznej treści orzeczenia Komisji Lekarskiej. Tryb postępowania wojskowych komisji lekarskich oraz wzór orzeczenia w sprawie zdolności do pełnienia zawodowej służby wojskowej uregulowane zostały w wydanym na podstawie art. 5 ust. 8 ustawy rozporządzeniu Ministra Obrony Narodowej z dnia 3 czerwca 2015 r. w sprawie orzekania o zdolności do zawodowej służby wojskowej oraz właściwości i trybu postępowania wojskowych komisji lekarskich w tych sprawach (Dz. U. z 2015 r. poz. 761 ze zm.). Przywołać również należy treść przepisu art. 5 ust. 1 i 1a ustawy, gdzie podano: "1. Zdolność fizyczną i psychiczną do pełnienia zawodowej służby wojskowej ustala wojskowa komisja lekarska, która wydaje w tej sprawie orzeczenie. Orzeczenie wojskowej komisji lekarskiej jest decyzją. 1a. Od orzeczenia wojskowej komisji lekarskiej przysługuje odwołanie do wojskowej komisji lekarskiej wyższego stopnia." Z kolei zgodnie z § 19 ust. 1 ww. rozporządzenia: "Orzeczenie wojskowej komisji lekarskiej powinno zawierać w szczególności: 1) rozpoznanie; 2) ustalenie kategorii zdolności fizycznej i psychicznej do pełnienia zawodowej służby wojskowej, a w razie stwierdzenia chorób i ułomności - określenie ich związku lub braku związku z zawodową służbą wojskową." Z treści przytoczonych przepisów wynika, że będące decyzją orzeczenie wojskowej komisji lekarskiej zawierać powinno uzasadnienie. Świadczy o tym również sformułowanie: "a w razie stwierdzenia chorób i ułomności - określenie ich związku lub braku związku z zawodową służbą wojskową." Nadto potwierdza to załącznik Nr 5 do rozporządzenia, który określa wzór orzeczenia w sprawie zdolności do pełnienia zawodowej służby wojskowej. W pkt 12 tego wzoru umieszczono uzasadnienie. Znajdujące się w aktach sprawy orzeczenie Rejonowej Wojskowej Komisji Lekarskiej w S. nr [...] z dnia [...] listopada 2020 r. w ogóle nie zawiera uzasadnienia. Następnie wskazać należy, że w § 22 ust. 1 rozporządzenia podano: "Odwołanie od orzeczenia wojskowej komisji lekarskiej wnosi się do Centralnej Wojskowej Komisji Lekarskiej w W. za pośrednictwem komisji, która wydała orzeczenie, w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia." W ww. orzeczeniu z dnia [...] listopada 2020 r. w miejscu "pouczenie" wpisano "NIE DOTYCZY". Tymczasem Sąd nie dopatrzył się w przepisach ustawy ani rozporządzenia jakiegokolwiek zapisu wyłączającego prawo wniesienia odwołania od orzeczenia wojskowej komisji lekarskiej w przedmiocie sprawdzenia prawidłowości orzekania o czasowej niezdolności żołnierza zawodowego do służby z powodu choroby. Mając na uwadze wyżej wskazane braki orzeczenia Rejonowej Wojskowej Komisji Lekarskiej w S. nr [...] z dnia [...] listopada 2020 r. stwierdzić należy, że nie mogło ono stanowić podstawy do wydania decyzji w sprawie utraty prawa do uposażenia przez Skarżącego. Po pierwsze - orzeczenie to nie jest ostateczne, bowiem nie można przyjąć, iż Skarżący nie odwołałby się od niego. Uzasadnienie odwołania oraz skargi, w szczególności zawarte w tych pismach wnioski dowodowe świadczą o tym, iż Skarżący nie zgadza się z tym orzeczeniem. Nadto z orzeczenia tego nie wynika dlaczego Skarżący uznany został za zdolnego do pełnienia służby. Nie wyjaśniono dlaczego schorzenie stwierdzone przez lekarza wystawiającego zwolnienie lekarskie pozostaje bez związku z zawodową służbą wojskową. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, że w przedmiotowej sprawie organy nie wyjaśniły wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności zgodnie z wymogami przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. oraz nie uzasadniły swoich decyzji zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. Ze względu zatem na naruszenie wskazanych powyżej przepisów postępowania administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 P.p.s.a, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ja decyzję organu I instancji. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o treść art. 200 i 205 § 2 tej ustawy.