II SA/Sz 362/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 listopada 2014 r. sprawy ze skargi G. L. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] r. Nr [...], II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej G.L. kwotę [...] złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. G. L. wnioskiem z dnia [...] r zwróciła się do Starosty K. o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej dz. nr [...]. Decyzją z dnia [...] Starosta K. odmówił G. L. przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości, podając w podstawie prawnej art. 1 ust. 1b pkt. 2 ust. 3, art. 3 ust. 1 pkt.1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. W uzasadnieniu wskazał, że wnioskodawczyni nabyła prawo użytkowania wieczystego wyżej wymienionej nieruchomości w dniu [...] r. od Polskich Kolei Państwowych Spółki Akcyjnej [...] (dalej : PKP S.A.). PKP S.A nabyły z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r. prawo użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa -działki [...], jako grunty zajęte pod linie kolejowe. W wyniku komercjalizacji Państwowego Przedsiębiorstwa PKP w 2001 r. powstała PKP Spółka Akcyjna, której jedynym akcjonariuszem jest Skarb Państwa. Decyzją Burmistrza M. z dnia [...]r., działka [...] została podzielona na działki [...]. Następnie w wyniku podziału działki [...], decyzją Burmistrza M. z dnia [....]r., została wyodrębniona niezabudowana działka nr [...] o powierzchni [...] ha. W dniu [....]. PKP S.A była użytkownikiem wieczystym działki nr [...]. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, osoby fizyczne i prawne będące w dniu [...] r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Przepis ust. 1b pkt 2 ww. artykułu wyłącza możliwość zastosowania ust. 1 w stosunku do nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste państwowym i samorządowym osobom prawnym, a także spółkom handlowym, w odniesieniu do których Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego jest podmiotem dominującym w rozumieniu ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych. Zdaniem organu, w sytuacji gdy na dzień [...] r. użytkownikiem wieczystym działki nr [...] była Spółka Akcyjna PKP, której nie przysługiwało prawo przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, prawo to nie przysługuje obecnemu użytkownikowi wieczystemu tej działki. W odwołaniu od powyższej decyzji G. L. podniosła, że przedmiotowa działka w dniu [...] r. była w użytkowaniu wieczystym, a ona wniosek o przekształcenie złożyła jako osoba fizyczna, tym samym nie może mieć zastosowane w stosunku do niej ograniczenie wynikające z art. 1 ust. 1b pkt 2 ustawy o przekształceniu. Powołując się na wyrok WSA w Gliwicach z dnia 31 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 993/12, wskazała, że z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności mają prawo wystąpić następcy prawni osób będących w dniu [...] r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości. Wojewoda decyzją z dnia [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 1 ust. 1b pkt 2, art. 1 ust. 3 oraz art. 3 ust. 1a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, po rozpatrzeniu odwołania G. L., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że przepis art. 1 ust. 3 ustawy, przyznaje prawo do wystąpienia z wnioskiem o przekształcenie również następcom prawnym osób wymienionych w art. 1 ust. 1 i ust. 1a oraz ust. 2 ustawy, jednakże dodany do art. 1, ustawą z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw ust. 1b, wyłącza z tego zakresu w pkt. 2 nieruchomości oddane w użytkowanie wieczyste państwowym i samorządowym osobom prawnym, a także spółkom handlowym w odniesieniu do których Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego jest podmiotem dominującym w rozumieniu ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych. Dlatego też, mając na uwadze treść art. 1 ust. 1b pkt 2 ustawy, organ odwoławczy stoi na stanowisku, że skoro Spółce Akcyjnej PKP nie przysługiwało roszczenie o przekształcenie, a G. L. na podstawie umowy z dnia [...] r. nabyła prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości od PKP S.A. i stała się następcą prawnym tej Spółki, to z mocy art. 1 ust. 3 ustawy nie może skutecznie występować jako podmiot uprawniony do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, G. L. wniosła o uchylenie decyzji Wojewody z dnia [...]., zarzucając jej naruszenie: -art. 1 ust. 3 w związku z art. 1 ust. 1b pkt 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, poprzez nieprawidłową wykładnię przepisów, skutkującą przyjęciem, iż dla oceny dopuszczalności dokonania przekształcenia istotny jest nie status prawny aktualnego użytkownika wieczystego, ale użytkownika w dniu [...] r.; -art. 1 ust 3 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości poprzez przyjęcie, iż skarżąca nie miała prawa do żądania przekształcenia posiadanego użytkowania wieczystego w prawo własności; -art. 7 w związku z art. 77 K.p.a., poprzez nieustalenie okoliczności istotnych dla załatwienia przedmiotowej sprawy. Skarżąca podtrzymała wyrażone w odwołaniu stanowisko, iż w wyniku nowelizacji ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, dokonanej ustawą z dnia 28 lipca 2011 r., żądaniem przekształcenia mogą być objęte wszystkie nieruchomości bez względu na ich rodzaj i przeznaczenie. Z uzasadnienia poselskiego projektu ustawy zmieniającej wynika, że celem zmiany było rozszerzenie zakresu przedmiotowego ustawy oraz zakresu podmiotowego na wszystkich użytkowników wieczystych, w tym na osoby prawne, z zachowaniem pewnych wyłączeń, dotyczących Polskiego Związku Działkowców oraz państwowych i samorządowych osób prawnych. Uzasadniając swoje prawo do żądania ubiegania się o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości skarżąca, podobnie jak w odwołaniu, powołała się na wyrok WSA w Gliwicach z dnia 31 stycznia 2013 r. sygn. II SA/Gl 993/12. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda podtrzymał stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W ocenie Sądu skarga okazała się zasadna. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r., poz. 83, zwanej dalej "ustawą "). Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy, z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości wystąpić mogą osoby fizyczne i prawne będące w dniu [...] r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości. Przepis art.1 ust. 3 tej ustawy przyznaje prawo do wystąpienia z wnioskiem o przekształcenie również następcom prawnym osób wymienionych w art. 1 ust. 1 przedmiotowej ustawy. Z kolei ust. 1b art. 1 formułuje negatywną przesłankę przekształcenia, wyłączając z tego zakresu, m.in. w pkt 2, nieruchomości oddane w użytkowanie wieczyste państwowym i samorządowym osobom prawnym oraz spółkom handlowym w odniesieniu do których Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego jest podmiotem dominującym. W rozpoznawanej sprawie istotą sporu jest odmienna wykładnia wskazanych wyżej przepisów przez organ i przez skarżącą. W ocenie organu, przepis art. 1 ust 1b pkt 2 ustawy o przekształceniu odmawia przyznania prawa do żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, jeśli wniosek dotyczy nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste państwowym i samorządowym osobom prawnym, spółkom handlowym w odniesieniu do których Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego jest podmiotem dominującym. Stosownie zaś do art. 1 ust. 3 tej ustawy również następcom prawnym wymienionych w tym przepisie osób, nie przysługuje skuteczne roszczenie o przekształcenie, gdyż zbywca nie może przenieść więcej praw niż posiada. Skład sądu, orzekający w niniejszej sprawie, nie podziela dokonanej przez organ wykładni tych przepisów. Za trafne Sąd uznaje natomiast stanowisko skarżącej, znajdujące poparcie w części orzecznictwa sądowoadministracyjnego, w tym w przytaczanym przez skarżącą w skardze jak i w odwołaniu wyroku WSA w Gliwicach z dnia 31 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 993/12. Dokonując analizy obowiązujących w dniu wydania zaskarżonej decyzji przepisów ustawy o przekształceniu, koniecznym jest odwołanie się do motywów ustawodawcy przy ich stanowieniu, a także ich nowelizacji. Z uzasadnienia poselskiego projektu ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (druk sejmowy nr [...]r.) wynika, iż ustawa ta miała znieść obowiązujące wówczas ograniczenia w możliwości nabycia własności nieruchomości przez użytkowników wieczystych. Nowelizacja przedmiotowej ustawy, dokonana ustawą z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011r., nr 187 poz. 1110) dalej : ustawa zmieniająca, była kolejnym krokiem w rozszerzaniu uprawnień do skorzystania z prawa przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Z uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej, przedstawionego drukiem sejmowym nr [...]. wynika, iż głównym celem projektu ustawy jest przyśpieszenie i udrożnienie procesów przekształcania prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości było poszerzenie podmiotowe i przedmiotowe uprawnionych do przekształceń. Zmiana przepisów obowiązuje od 9 października 2011 r. Ustawa zmieniająca znacznie rozszerzyła zakres rodzajów nieruchomości, co do których użytkownik wieczysty może wystąpić z żądaniem przekształcenia dotychczasowego prawa w prawo własności nieruchomości. W stanie prawnym przed nowelizacją uprawnienie to dotyczyło nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub nieruchomości zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową lub garażową oraz nieruchomości o przeznaczeniu rolnym. Po nowelizacji żądaniem przekształcenia mogą być objęte wszystkie nieruchomości, bez względu na ich rodzaj i przeznaczenie. Rozszerzeniu po nowelizacji uległ także zakres podmiotowy stosowania ustawy, na wszystkich użytkowników wieczystych, w tym też osoby prawne, z zachowaniem dwóch wyłączeń określonych w art. 1 ust. 1b ustawy. W uzasadnieniu projektu ustawy wskazano również, że wyłączenie przewidziane w art. 1 ust.1b pkt 1 i 2 ustawy ma charakter podmiotowy a nie przedmiotowy, jak to może sugerować brzmienie tego przepisu, zgodnie z którym przepisu ust. 1 nie stosuje się do nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste Polskiemu Związkowi Działkowców, oraz nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste państwowym i samorządowym osobom prawnym, z tym że za państwowe i samorządowe osoby prawne uważa się spółki handlowe, w odniesieniu do których Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego jest podmiotem dominującym w rozumieniu ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych. Wyłączenie dotyczy zatem podmiotu, w którego nieruchomość użytkowanie została oddana, a nie odwołuje się do rodzaju czy przeznaczenia tej nieruchomości. Nie zmieniono natomiast warunku, iż żądanie przekształcenia może dotyczyć tylko prawa użytkowania wieczystego istniejącego w dniu [...] r. (poza szczególnymi sytuacjami przewidzianymi w art. 1 ust. 4 ustawy, które w niniejszej sprawie nie mają znaczenia). Prawo użytkowania wieczystego jest zbywalne, ustawodawca zatem zdawał sobie sprawę z tego, że z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą również wystąpić osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 1 i 1a, oraz osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 2. Z punktu widzenia ratio legis omawianej regulacji, wynika że nadrzędnym celem działań ustawodawcy jest objęcie procesem przekształceń własnościowych jak najszerszej grupy użytkowników wieczystych. Dlatego też stwierdzić należy, iż przewidziane w art. 1 ust. 1b pkt 1 i 2 ustawy wyłączenie ma charakter podmiotowy, tj. dotyczy wskazanych w tym przepisie podmiotów a nie przedmiotowy, czyli dotyczący charakteru czy przeznaczenia tej nieruchomości, Sąd podziela tym samym, stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 31 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 993/12. Twierdzenie organu, iż z uwagi na to, że skarżąca nie mieści się w grupie podmiotów wymienionych w przepisie art. 1 ust. 3 ustawy jako następca prawny użytkownika wieczystego PKP S.A., to nie przysługuje jej żądanie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności nieruchomości, uznać zatem należy za nietrafne. Przepis art. 1 ust. 1b ustawy nie wylicza podmiotów mogących wystąpić z żądaniem przekształcenia, lecz, wskazuje na wyłączenia podmiotowe w tym zakresie. Przepis art. 1 ust. 3 odsyła natomiast do art. 1 ust. 1 i 1a oraz ust. 2. Przepisy te zawierają wskazanie grup podmiotów, do których ustawa znajduje zastosowanie. Natomiast przepis art. 1 ust. 1b jest przepisem szczególnym wyłączającym dla określonych podmiotów możliwość skorzystania z żądania o przekształcenie. Następstwo prawne dotyczy wyłącznie prawa użytkowania wieczystego a nie uprawnienia do jego przekształcenia. W konsekwencji w rozpoznawanej sprawie należy przyjąć, iż G. L. nie należy do kręgu podmiotów, o których w art. 1 ust. 1b ustawy, natomiast jest następcą prawnym podmiotu, o jakim mowa w art. 1 ust. 1 ustawy, czyli użytkownika wieczystego, któremu to prawo przysługiwało na dzień [...] r. Sąd nie podziela zastosowanej w niniejszej sprawie przez organy obu instancji wykładni art. 1 ust. 1b ustawy, również z tego względu, że prowadzi ona do sytuacji, w której nieruchomość znajdująca się w dniu [...] r. z podmiotów wyłączonych przez ww. art. 1 ust. 1b ustawy (ani żadna jej część) nigdy w przyszłości nie mogłaby stać się własnością żadnego użytkownika wieczystego na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, choćby nawet wielokrotnie w międzyczasie zmieniał się jej użytkownik wieczysty. Taka wykładnia byłaby więc sprzeczna założeniem racjonalności ustawodawcy jak i przytoczonym wyżej uzasadnieniem projektu omawianej ustawy i celu jej nowelizacji. Trudno też doszukać się ratio legis dla takiej regulacji. W kontekście powyższych rozważań Wojewódzki Sąd Administracyjny kierując się dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1a P.p.s.a. uwzględniając skargę uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O zwrocie kosztów postępowania postanowiono na podstawie art. 200, 205 § 1 i 209 powołanej ustawy. Rozpoznając ponownie sprawę organy winny uwzględnić przedstawioną argumentację i wydać decyzję odpowiadającą zaprezentowanej wyżej wykładni przepisów ustawy.