II SA/Sz 364/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki, Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi Spółki A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienie wniosku I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Spółki A. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...], nr [...], wydanym na podstawie art. 57 § 1, 4 i 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", w związku z art. 78 ust. 1 i 2 oraz art. 79 ust. 1, 2, 3 i 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102 poz. 651 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o gospodarce nieruchomościami", stwierdziło uchybienie terminu przez Spółkę "A" do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Kolegium podało, że Prezydent Miasta w dniu [...] wypowiedział Spółce "A" wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, stanowiącej własność Gminy Miasto, oznaczonej geodezyjnie działką nr [...] o pow. [...] ha, położonej w obrębie [...] miasta [...], przy [...] i zaproponował ustalenie nowej wysokości opłaty rocznej w wysokości [...] zł, przy założeniu że ww. opłata wynosić będzie: [...]. Dotychczasowa opłata roczna wynosiła [...] zł. Kolegium wskazało, że wypowiedzenie dotychczasowej wysokości opłaty rocznej zostało doręczone Spółce w dniu [...], czego dowodem jest podpis na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki poleconej. Zgodnie z pouczeniem zawartym w wypowiedzeniu, termin do złożenia wniosku do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona, wynosił 30 dni od dnia doręczenia wypowiedzenia, stosownie do art. 78 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ podał dalej, że w rozpoznawanej sprawie termin do wniesienia przedmiotowego wniosku upłynął więc, licząc od [...]- jako dnia doręczenia wypowiedzenia stronie - w dniu [...] ([...]). Natomiast, jak wynika z akt sprawy, wniosek ten wpłynął do Prezydenta Miasta w dniu [...]. Kolegium wskazało następnie, że zgodnie z przepisem art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, do postępowania przed kolegium stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń. Nie stosuje się zatem przepisów, które przewidują składanie odwołań za pośrednictwem organu, który wydał zaskarżone rozstrzygnięcie. Przepis art. 129 § 1 K.p.a. umiejscowiony jest w rozdziale 10 K.p.a. "Odwołania". Przewiduje on składanie odwołań za pośrednictwem organu, który wydał decyzję. Przepis ten dotyczy odwołań od decyzji administracyjnych, a zatem nie ma zastosowania do spraw aktualizacji opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego. Organ odwoławczy podkreślił ponadto, że zgodnie z ww. przepisem art. 78 ust. 2 oraz art. 79 ust. 1,2 i 7ustawy o gospodarce nieruchomościami wniosek w zakresie zakwestionowania podwyższonej wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, Spółka winna była złożyć bezpośrednio do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Została ona o tym poinformowana w wypowiedzeniu wydanym z upoważnienia Prezydenta Miasta w dniu [...]. W ocenie Kolegium treść pouczenia nie budzi jakichkolwiek wątpliwości i nie wymaga zabiegów interpretacyjnych, tym bardziej w świetle reprezentowania Spółki przez profesjonalnego pełnomocnika. Organ zauważył dalej, że co prawda w swoim wniosku (odwołaniu) Spółka prawidłowo wskazała Kolegium jako organ odwoławczy, jednak wbrew prawidłowemu pouczeniu nadała je do Prezydenta Miasta. Prezydent w dniu [...], o godz. [...], przekazał wniosek pełnomocnika strony do Samorządowego Kolegium Odwoławczego (data osobistego doręczenia do Kolegium). Zatem, faktycznym dniem złożenia wniosku (odwołania) Spółki był dopiero ten dzień, kiedy to doręczono je osobiście do organu właściwego w sprawie, tj. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W niniejszej sprawie niewątpliwie miało to miejsce dopiero w dniu [...]. Skoro zatem strona, wbrew wyraźnemu brzmieniu art. 78 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wbrew wyraźnemu brzmieniu pouczenia zawartego w wypowiedzeniu, skierowała wniosek do Kolegium za pośrednictwem niewłaściwego organu (Prezydent Miasta), to za datę nadania wniosku do Kolegium należało przyjąć datę rzeczywistego przekazania tegoż wniosku do Kolegium przez niewłaściwy organ (Prezydenta Miasta). Mając powyższe na względzie Kolegium stwierdziło, że wniosek o ustalenie, iż aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości, wniesiony został przez Spółkę z uchybieniem terminu do jego wniesienia. W takim przypadku organ odwoławczy zobowiązany był do wydania, zgodnie z art. 57 § 1 - 5 K.p.a. w związku z art. 78 ust. 1 i 2 oraz z art. 79 ust. 1, 2, 3 i 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia wniosku przez użytkownika wieczystego w zakresie aktualizacji opłaty rocznej. W skardze na ww. postanowienie złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pełnomocnik spółki "A", wniósł o jego uchylenie w całości oraz o zasądzenie od organu na rzecz Spółki zwrotu niezbędnych kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 65 § 2 K.p.a. w związku z art. 79 ust 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie, iż przepis art. 65 § 2 K.p.a. nie ma zastosowania do postępowania toczącego się przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym na skutek wniosku o stwierdzenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona lub jest uzasadniona w innej wysokości; - art. 134 K.p.a. w zawiązku z art. 79 ust 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez zastosowanie art. 134 K.p.a. do postępowania toczącego się przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym na skutek wniosku o stwierdzenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona lub jest uzasadniona w innej wysokości, pomimo wyłączenia stosowania tego przepisu przewidzianego w art. 79 ust 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami; - art. 79 ust 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami na skutek wydania orzeczenia nie znajdującego podstaw w tym przepisie. W uzasadnieniu skargi Spółka opisała dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie i podniosła, że zgodnie z treścią art. 79 ust 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami do spraw toczących się przed SKO na skutek wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona lub jest uzasadniona w innej wysokości stosuje się przepisy K.p.a. o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu sprawy, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu. Art. 65 § 2 K.p.a. znajduje się w Dziale II Postępowanie, Rozdział 1 Wszczęcie postępowania powinien więc, w opinii Spółki, znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie. Stosując zatem art. 65 § 2 w związku z art. 57 § 4 pkt 4 K.p.a. wniosek nadany przez skarżącą w dniu [...] do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, za pośrednictwem Prezydenta Miasta, został wniesiony w terminie przewidzianym w art. 78 ust 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem Spółki, powyższemu twierdzeniu nie przeczy cywilnoprawny charakter umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. Ustawodawca określił bowiem wprost jakie przepisy stosuje się do przedsądowego etapu rozpatrywania sporu pomiędzy użytkownikiem wieczystym, a właścicielem gruntu o wysokość opłaty, toczącego się przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym. Odnośnie do naruszenia art. 134 K.p.a. w zw. z art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w opinii strony skarżącej, jedynie art. 134 K.p.a. stanowić może podstawę rozstrzygnięcia wydanego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, tj. podstawę pozostawienia wniosku bez rozpoznania na skutek przekroczenia terminu do jego wniesienia. Spółka wskazała dalej, że zgodnie z treścią art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 134 K.p.a. nie znajduje jednak zastosowania do postępowania z wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona lub jest uzasadniona w innej wysokości. Do postępowania tego nie stosuje się bowiem zgodnie z treścią art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami przepisów K.p.a. dotyczących odwołań i zażaleń. Ponadto, możliwości wydania zaskarżonego postanowienia nie uzasadnia żaden z przepisów powołanych jako jego podstawa prawna. Odnosząc się natomiast do naruszenia art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami strona skarżąca podniosła, że ww. przepis zobowiązuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze do zakończenia sprawy wszczętej na skutek wniesienia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona lub jest uzasadniona w innej wysokości, w której nie doszło do zawarcia ugody, poprzez wydanie jednego z dwóch rozstrzygnięć przewidzianych w tym przepisie, tj. poprzez oddalenie wniosku lub określenie nowej wysokości opłaty. Innego rodzaju orzeczenia ustawa o gospodarzenie nieruchomościami nie przewiduje. Spółka podkreśliła, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą wojewódzkich sądów administracyjnych oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego obowiązek wydania przez samorządowe kolegium odwoławcze orzeczenia zgodnego z treścią art. 79 ust 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami istnieje również w przypadku wniesienia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona lub jest uzasadniona w innej wysokości z przekroczeniem ustawowego terminu. Orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego powinno ze swojej istoty umożliwiać stronie przeniesienie sporu co do opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przed sąd powszechny jako, że sprawa ta ma charakter cywilnoprawny. Postanowienie wydane w niniejszej sprawie zamyka skarżącemu możliwość wniesienia sprzeciwu do sądu powszechnego, chociaż sprawa aktualizacji opłaty nie została rozstrzygnięta. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Dodatkowo odnosząc się do zarzutów skargi Kolegium podkreśliło, że przepis art. 134 K.p.a. nie był postawą prawną wydanego postanowienia. Przepis ten ma zastosowanie w przypadku stwierdzenia uchybienia terminu w sprawach z zakresu aktualizacji opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego. Z jego treści wynika bowiem wprost, że ma on zastosowanie tylko do odwołań od decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje. Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami zarówno prawa materialnego, jak i procesowego, w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w chwili wydania zaskarżonej decyzji. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270). Kwestionowane postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego stwierdzające uchybienie terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości, wydane zostało na podstawie art. 57 § 1, 4 i 5 K.p.a. w związku z art.78 ust.1 i 2 oraz art.79 ust.1, 2, 3 i 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W pierwszej kolejności sąd zbadał zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 65 § 2 K.p.a. w związku z art.79 ust.7 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 79 ust. 7 ww. ustawy do postępowania przed kolegium stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń. Do postępowania, o którym mowa wyżej, stosuje się również przepisy o opłatach i kosztach. Tak więc, art. 79 ust.7ustawy o gospodarce nieruchomościami, w wymienionym w nim zakresie, odsyła do odpowiedniego stosowania przed kolegium przepisów K.p.a. Art. 65 jest zamieszczony w dziale II Kodeksu postępowania administracyjnego zatytułowanym "Postępowanie", w rozdziale 1 – "Wszczęcie postępowania". Bezsprzecznie przepis ten nie dotyczy wprost odwołań i zażaleń, a tym samym ustawa o gospodarce nieruchomościami nie zawiera w tym zakresie regulacji wyłączających stosowanie art. 65 K.p.a. W ocenie sądu, rację więc ma skarżąca zarzucając, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze do jej wniosku winno zastosować art. 65 § 2 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem podanie wniesione do organu niewłaściwego przed upływem przepisanego terminu uważa się za wniesione z zachowaniem terminu. W niniejszej sprawie termin do złożenia wniosku upływał z dniem [...]. Przesyłka zawierająca wniosek została nadana w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego w dniu [...] (art. 57 § 5 pkt 2 K.p.a. – termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało w ten sposób nadane). Wniosek, pomimo prawidłowego pouczenia, nie został wysłany bezpośrednio do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, lecz pismo, choć skierowane do Kolegium, wysłane zostało za pośrednictwem Prezydenta Miasta, co spowodowało, że faktycznie do Kolegium wpłynęło dopiero [...]. Niezastosowanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przy ustalaniu terminu złożenia wniosku art. 65 § 2 K.p.a. spowodowało uznanie, że wniosek złożony został po terminie przewidzianym do jego wniesienia w art. 78 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ustosunkowując się natomiast do pozostałych zarzutów skargi - naruszenia art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art.134 K.p.a. - sąd zauważa, że kwestia zachowania terminu do złożenia wniosku w przedmiocie wypowiedzenia wysokości opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości jest kwestią wpadkową, rozstrzyganą przy odpowiednim zastosowaniu przepisów K.p.a. i nie stanowi rozstrzygnięcia merytorycznego wniosku, o którym mowa w art. 79 ust. 3 ustawy dlatego też, legalność wydanego rozstrzygnięcia może być badana przez sąd administracyjny. W tym stanie rzeczy, sąd uznając, że przedmiotowe postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i 3 ww. ustawy. Ponownie rozpatrując sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno uwzględnić przedstawioną przez sąd ocenę prawną.