II SA/Sz 365/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Jankowski,, Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 08 września 2010r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę Decyzją z dnia [...] r., znak [...] wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 i ust 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 156 z 2006 r. poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 K.p.a., Inspektorat Nadzoru Budowlanego nakazał A. K. rozbiórkę [...] silosów zbożowych, betonowej płyty fundamentowej pod kolejny silos zbożowy oraz suszarni kontenerowej z piecem, wybudowanych na terenie działki oznaczonej nr ew. [...] stanowiącej własność A. K. i działki nr [...] stanowiącej własność W. K. w m. [...] gm [...] bez pozwolenia na budowę. Jednocześnie zobowiązano inwestora do uporządkowania terenu rozbiórki oraz powiadomienia organu o jej wykonaniu. Z uzasadnienia powyższej decyzji wynika, iż w związku z otrzymanym zawiadomieniem w dniu [...] r. pracownicy Inspektoratu Nadzoru Budowlanego przeprowadzili wizję lokalną w sprawie prowadzenia prac budowlanych związanych z budową silosów na zboże, suszarni kontenerowej oraz fundamentu betonowego pod kolejny silos zbożowy w m. [...] na terenie działki nr [...] i [...]. Ustalono, że na terenie w/w działek zostały wybudowane [...] stalowe silosy na zboże o średnicy ca [...] m i wys. [...] m, jeden silos na zboże o średnicy ca [...] m i wysokości [...] m, betonowy fundament pod kolejny silos o wymiarach [...] x [...] m oraz urządzenia suszarni kontenerowej. Wg oświadczenia A. K. [...] zbiorniki na zboże zostały wybudowane przez jego ojca w latach [...], obiekt suszarni z piecem wybudowano w latach [...] natomiast kolejny zbiornik wybudowano w latach [...]. Wszystkie te obiekty stanowią własność A. K. a na ich budowę inwestor nie posiada pozwolenia na budowę. Szczegółowy opis wybudowanych obiektów, ich usytuowanie zostały .przedstawione w protokóle oględzin spisanym podczas przeprowadzonej wizji lokalnej, stanowiącym załącznik do akt sprawy. W związku z powyższymi ustaleniem Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 48 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i postanowieniem z dnia [...] r. znak: [...] nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia stosownych dokumentów umożliwiających doprowadzenie zrealizowanej inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Termin przedłożenia wymaganych dokumentów ustalono na dzień [...] r. Ponieważ zobowiązany nie wywiązał się z nałożonego w/w postanowieniem obowiązku i nie przedłożył wymaganych dokumentów Inspektor Nadzoru Budowlanego, zgodnie z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, decyzją z dnia [...] r. znak: [...] nakazał A. K. rozbiórkę w/w obiektów. Od wydanej decyzji A. K. złożył odwołanie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] r. znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując na brak dokładnej lokalizacji wybudowanych obiektów na działce co jest koniecznym warunkiem do prawidłowego rozpatrzenia sprawy. Inspektor Nadzoru Budowlanego, związany rozstrzygnięciem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, określił w sposób jednoznaczny miejsce położenia wybudowanych obiektów oraz pismem z dnia [...] r. znak: [...] przedłużył termin przedłożenia dokumentów wynikających z postanowienia Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. znak: [...] do dnia [...]. Ponieważ zobowiązany nadal nie wywiązał się z nałożonego w/w postanowieniem obowiązku i nie przedłożył wymaganych dokumentów Inspektor Nadzoru Budowlanego zgodnie z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane decyzją z dnia [...]r. nakazał rozbiórkę wybudowanych bez pozwolenia na budowę w m. [...], gm. [...] na terenie działki [...], stanowiącej własność A. K., silosu zbożowego, betonowego fundamentu pod kolejny silos oraz kontenerowej suszarni z piecem a także [...] silosów zbożowych wybudowanych na terenie działki nr [...], stanowiącej własność W. K. Od powyższej decyzji A. K. również złożył odwołanie, podnosząc, iż organ I instancji nie odniósł się do jego działań związanych z uzyskaniem wymaganych dokumentów potrzebnych do zalegalizowania wybudowanych obiektów. Jednocześnie podniósł, że czyni starania o uregulowanie statusu prawnego gruntu pod przedmiotowymi obiektami budowlanymi, ponieważ nie są one w całości jego własnością, i w dniu [...]r. złożył "pozew o zobowiązanie do przeniesienia własności nieruchomości gruntowej za wynagrodzeniem". Ponadto skarżący twierdzi, iż decyzja organu I instancji "powinna się odnieść do rozstrzygnięcia co do własności działek pod silosami". Po rozpatrzeniu odwołania Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. znak [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji z dnia [...]r.. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania, przytaczając przedstawione wyżej ustalenia i podzielił ocenę prawną zawartą w decyzji organu I instancji. Ustosunkowując się do argumentów odwołania organ odwoławczy wskazał, iż w świetle art. 28 obowiązującej ustawy Prawo budowlane, budowa wskazanych w decyzji obiektów wymagała pozwolenia na budowę, którego inwestor nie uzyskał. W przypadku budowy obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia na budowę zastosowanie mają przepisy art. 48 ust. 2 w/w ustawy, pozwalające zalegalizować powstałą samowolę budowlaną, jeśli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno - budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Z uwagi na powyższe organ I instancji wydał w dniu [...]r. postanowienie, znak: [...], na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane nakładając na inwestora obowiązek dostarczenia, w terminie do [...]r., nw. dokumentów, w celu doprowadzenia ww. obiektów do stanu zgodnego z prawem: 1) zaświadczenia Burmistrza o zgodności zrealizowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego m. [...] lub ostatecznej decyzji o warunkach trakcie zabudowy, 2) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, 3) projektu budowlanego w 4 egzemplarzach wraz z opiniami i uzgodnieniami. Zobowiązany nie wykonał w wyznaczonym terminie powyższego obowiązku. W myśl art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1, zgodnie z którym właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Mając na względzie powyższe organ powiatowy decyzją z dnia [...]r., znak: [...], nakazał inwestorowi rozbiórkę przedmiotowych obiektów budowlanych. W/w decyzja INB została uchylona przez organ odwoławczy decyzją z dnia [...]r., znak: [...], a sprawa skierowana do ponownego rozpatrzenia z uwagi na brak jednoznacznego określenia lokalizacji obiektów objętych przedmiotowym postępowaniem, co uniemożliwiało prawidłową ocenę zgromadzonego materiału dowodowego. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji ustalił, iż [...] silosy wybudowano na terenie działki nr [...], stanowiącej własność W. K., zaś czwarty wraz z suszarnią kontenerową i fundamentem pod kolejny silos na terenie stanowiącej własność skarżącego działki nr [...]. Po ustaleniu powyższego INB, pismem z dnia [...]r., znak: [...], wezwał inwestora do przedłożenia, w terminie do dnia [...]r., wymaganych dokumentów, określonych w postanowieniu tego organu z dnia [...]r, znak: [...]. Inwestor nie przedłożył we wskazanym terminie wymaganych dokumentów. Z uwagi na powyższe INB wydał w dniu [...]r. zaskarżoną decyzję o nakazie rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z ust. 4 ustawy Prawo budowlane. W opinii organu odwoławczego zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z obowiązującymi przepisami. Istotnym w niniejszej sprawie jest fakt, iż inwestor nie wykonał obowiązku polegającego na przedłożeniu do INB, w wyznaczonym terminie, odpowiednich dokumentów w celu doprowadzenia ww. samowoli budowlanej do stanu zgodnego z prawem. Ze zgromadzonych akt sprawy, a w szczególności z aktualnego wyrysu z mapy zasadniczej, wydanego w dniu [...]r. przez P.O.D.G.iK. w [...], jak również materiału zdjęciowego wykonanego w trakcie kontroli przeprowadzonej przez INB w dniu [...]r., wynika niezbicie fakt, iż [...] silosy zbożowe wraz z suszarnią kontenerową, zlokalizowane są na działce nr [...] stanowiącej własność W. K., natomiast wylewka betonowa pod kolejny silos znajduje się w części na działce nr [...] i na działce nr [...] - której właścicielem jest A. K. Przedłożona przez inwestora decyzja Burmistrza z dnia [...]r., znak: [...], o warunkach zabudowy dotyczy [...] zbiorników oraz suszarni na zboże na działce nr [...], zatem wydana jest bez związku ze stwierdzonym stanem faktycznym, również w zakresie wylewki, i nie może stanowić jednego z dokumentów, wymienionych w art. 48 ust. 2 ustawy, wymaganych dla usankcjonowania przedmiotowej samowoli budowlanej. Sprawy dotyczące regulacji stanu prawnego gruntu nie znajdują się w kompetencjach organów nadzoru budowlanego. Ponadto skarżący nie wskazał na nowe okoliczności, które uniemożliwiają mu wywiązanie się z obowiązku przedłożenia niezbędnych do legalizacji samowoli dokumentów, bowiem przedłożony przez skarżącego za pismem z dnia [...]r. "pozew o zobowiązanie do przeniesienia własności gruntowej", który w dniu [...]r. wpłynął do Sądu Rejonowego w [...], dotyczył sprawy rozstrzygniętej uprzednio wyrokiem ww. Sądu z dnia [...]r., sygn. akt [...], który Sąd Okręgowy w [...] Wydział [...], wyrokiem z dnia [...]r., sygn. akt [...] utrzymał w mocy w tym zakresie. Powyższą decyzję ostateczną A. K. zaskarżył skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 kpa oraz naruszenie art. 28, art. 48 ust. 1, 2, 3 i 4 Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.). Wobec podniesionych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji bądź o stwierdzenie, iż została wydana z naruszeniem prawa oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podnosi, iż jest w posiadaniu odpowiednich, wymaganych prawem warunków zabudowy, a obiekty będące przedmiotem sprawy zostały przez skarżącego wybudowane zgodnie z zawartymi w tych warunkach ustaleniami Skarżący posiada także dokumenty potrzebne do zalegalizowania wybudowanych obiektów. Prowadzi to jednoznacznie do stwierdzenia, iż działania skarżącego w żaden sposób nie naruszały przepisów zawartych art. 48 i art. 28 ustawy Prawo budowlane i były z nimi zgodne. Powyższe kwestie A. K. usiłował bezskutecznie wyjaśnić organowi i administracyjnemu w postępowaniu pierwszo i drugoinstancyjnym, co wynika z akt sprawy. Istotnym jest fakt, iż W. K. w dniu [...] r., wydał skarżącemu pisemną zgodę na postawienie zbiorników oraz suszarni na zboże na stanowiącej jego własność działce o nr ew. [...] oraz na działce o nr ew. [...], należącej do skarżącego, bez płacenia opłat za korzystanie z jego działki. W. K. zezwolił też na korzystanie z posadzki betonowej pomiędzy oborami na wymienionych działkach. Ponadto skarżący w dniu [...] r., wystąpił przeciwko W. K. do Sądu Rejonowego w [...] Wydziału [...] z powództwem o zobowiązanie do przeniesienia własności nieruchomości, na której usytuowane są sporne obiekty budowlane za wynagrodzeniem. Obecnie sprawa ta jest w toku. Również tą kwestię bezskutecznie A. K. starał się wyjaśnić organom administracyjnym. Ponadto organ nadzoru w [...] zakreślił A. K. termin do przedłożenia dokumentów dotyczących prawa do dysponowania nieruchomością, tj. do zakończenia sprawy cywilnej i nie czekając na jej zakończenie, wydał decyzję. (wezwanie z dnia [...] r.). Powyższe argumenty czynią zarzuty skierowane w stronę skarżącego przez organy administracyjne bezzasadnymi. Organy nadzoru budowlanego nie zebrały w sposób prawidłowy i nie rozpatrzyły należycie materiału dowodowego (także tego przedstawionego przez skarżącego), odnoszącego się do tzw. samowoli budowlanej, czym naruszyły dyspozycje art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Wobec powyższego skarżący wniósł o zbadanie przebiegu postępowania pod względem zgodności z prawem i podjęcie rozstrzygnięcia. Odpowiadając na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje. Na wstępie należy wskazać, iż zgodnie z art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3§ 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z powyższym wyeliminowaniu z obrotu prawnego podlegał będzie taki akt wydany przez organ administracji publicznej, który – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c i pkt 2 p.p.s.a. – narusza przepis prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub przepis postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też poprzez naruszenie prawa daje podstawę do wznowienia postępowania, jak również gdy obarczony jest wadą nieważności. Dokonana wg wskazanego wyżej kryterium sądowa kontrola zaskarżonego aktu wykazała, iż skarga okazała się niezasadna. Organ nadzoru budowlanego bezspornie ustalił, iż skarżący jest inwestorem wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce [...], będącej własnością W. K. [...] silosów zbożowych, betonowej płyty fundamentowej pod kolejny silos oraz wybudowanych na własnej działce (nr [...]) silosu oraz suszarni kontenerowej. Wprawdzie skarżący podnosi, że [...] zbiorniki na zboże na działce nr [...] budowane zostały w latach [...] przez jego ojca, jednakże nie kwestionuje, iż zostały one wybudowane bez pozwolenia na budowę i obecnie to on jest ich właścicielem. Jest zatem następcą prawnym swego ojca. Z tego tytułu obciążają go również skutki prawne wynikające z faktu wybudowania silosów na działce nr [...] niezgodnie z prawem, tj. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zasadnie zatem organ nadzoru budowlanego uznaje skarżącego za inwestora wybudowanych naruszeniem art. 28 Prawa budowlanego wskazanych w decyzji obiektów. Nowelizacja art. 48 Prawa budowlanego, nakazującego wcześniej bezwzględną rozbiórkę każdego obiektu wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, dokonana ustawą z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718), dopuściła możliwość legalizacji obiektu wzniesionego bez pozwolenia na budowę ale zgodnie z przepisami i regułami sztuki budowlanej. Zgodnie z procedurą legalizacyjną uregulowaną w art. 48 ust. 2 organ nadzoru budowlanego wydał [...]r. postanowienie nakazujące inwestorowi – A. K. wstrzymanie robót budowlanych oraz zobowiązujące go do przedłożenia do dnia [...]r. wymaganych tym przepisem dokumentów tj. zaświadczenie Burmistrza o zgodności realizowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a także 4 egzemplarzy projektu budowlanego wybudowanych obiektów wraz z wymaganymi opiniami i uzgodnieniami. Skarżący przedłożył organowi oświadczenie W. K. z [...]r. stwierdzające, iż wyraża zgodę na postawienie zbiorników i suszarni na zboże na (...) działce [...] i na działce [...] (...) oraz korzystanie z posadzki betonowej pomiędzy oborami na działce [...] i [...], oraz decyzję Burmistrza z dnia [...]r. nr [...] o ustanowionych na rzecz A. K. warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie [...] zbiorników oraz suszarni na zboże na działce nr [...]. Skarżący nie złożył projektów budowlanych wzniesionych budowli ani też oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wobec własnej działki nr [...]. Oświadczenie W. K., na terenie działki którego ([...]) zbudowane zostały bez pozwolenia na budowę i będące przedmiotem postępowania [...] zbiorniki (silosy) na zboże oraz część fundamentu pod czwarty silos jest w swej treści niejednoznaczne, albowiem dotyczy zbiorników oraz suszarni na działkach [...] i na działce [...]. Natomiast decyzja o warunkach zabudowy z [...]r. dotyczy budowy [...] zbiorników oraz suszarni na zboże na działce nr [...]. Nie obejmuje natomiast zbiorników na działce [...], ani fundamentu oraz suszarni na działce nr [...]. Po uchyleniu przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji z dnia [...]r. nakazującej rozbiórkę przedmiotowych obiektów, termin do przedłożenia wymaganych dokumentów został skarżącemu przedłużony do [...]r. Mimo to skarżący żadnych innych żądanych i wymaganych przepisami prawa dokumentów nie przedłożył, aż do wydanie a przez organ I instancji kolejnej decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowych obiektów z dnia [...]r. Skarżący powołuje się na trudności w uzyskaniu w/w dokumentów, wynikające ze sporu z W. K. w zakresie rozgraniczenia ich nieruchomości oraz zawisłą przed sądem powszechnym sprawę o przeniesieniu na jego rzecz zabudowanej przedmiotowym silosami części działki nr [...], za wynagrodzeniem. Okoliczności te nie mogą jednak stanowić zastępczej formy realizacji zobowiązania wskazanego w postanowieniu organu nadzoru budowlanego, nakazującym przedłożenia dokumentów. Organ nadzoru budowlanego nie może także rozstrzygać sporu cywilnego między skarżącym, a jego bratem W. K., w zakresie własności gruntu, a co za tym idzie prawa dysponowania nim na cele budowlane. Istotne jest, że wymóg określony w postanowieniu INB z dnia [...]r., warunkujący przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego, nie został przez skarżącego spełniony w zakreślonym terminie. Tu wskazać należy, iż o spełnieniu wymogu przedłożenia wskazanych przez organ prowadzący postępowanie dokumentów można mówić w wypadku przedłożenia przez stronę ich kompletu, tj. wszystkich dokumentów wskazanych w postanowieniu wydanym na podstawie art. 48 ust.3. Brak któregoś ze wskazanych tam dokumentów stanowi – po upływie terminu do jego złożenia podstawę do zastosowania art. 48 ut.1 Prawa budowlanego tj. nakazania rozbiórki. W tym stanie rzeczy uznać należy, iż w przedmiotowej sprawie zachodzi przesłanka do zastosowania art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, stanowiącego, iż w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązku, o którym mowa w ust.3 (tj. przedłożenia dokumentów, stosuje się przepis ust. 1 art. 48, stwierdzający, iż właściwy organ nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zaskarżona decyzja odpowiada dyspozycji powyższego przepisu wobec czego brak jest podstaw do stwierdzenia, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa. W takim stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.