II SA/Sz 366/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi T. J. na postanowienie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją stwierdzającą wygaśnięcie decyzji w sprawie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej jako "k.p.a." oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia Z. D. i E. D., Z. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. dalej jako "ZWINB", uchylił w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S., dalej zwanego "PINB", z dnia [...] nr [...] odmawiające wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją tego organu z dnia [...] nr [...] stwierdzającą wygaśnięcie ostatecznej decyzji ZWINB z dnia [...] nr [...]; jednocześnie organ II instancji przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu ww. postanowienia organ II instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] organ I instancji stwierdził wygaśnięcie ostatecznej decyzji ZWINB z dnia [...] uchylającej w całości decyzję PINB z dnia [...]. i nakładającej na T. J. obowiązek wykonania: 1. Rozbiórki części rozbudowanej [...] (realizowanej na działkach nr [...] i [...] w S.), przekraczającej linię zabudowy od strony rzeki W. określonej w Uchwale Nr XX/159/96 Rady Miejskiej w Sławnie z dnia 14 listopada 1996 r.; 2. Dostarczenie do organu I instancji projektu docelowej rozbudowy [...], uwzględniającego przebudowę wybudowanego obiektu, związaną z powyższą rozbiórką, wykonanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane wraz z opiniami i uzgodnieniami przewidzianymi przepisami prawa budowlanego; 3. Inwentaryzacji geodezyjnej potwierdzającej usytuowanie obiektu zgodnie z linią zabudowy, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i uzyskanie decyzji na wznowienie robót w terminie do 30 października 2003 r. W dniu 17 września 2018 r. do organu powiatowego wpłynął wniosek o wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowania administracyjnego, zakończonego ww. decyzją z dnia [...] r. Wniosek został podpisany przez Z. D., E. D. oraz A. J., przedstawiającego się jako pełnomocnik wnioskodawców. Postanowieniem z dnia [...]. PINB odmówił wznowienia postępowania. W uzasadnieniu orzeczenia organ stwierdził, że w sprawie zachodzą przesłanki uzasadniające niedopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją PINB, ponieważ ww. decyzja jest ostateczna i prawomocna. Organ powołał się na nowelizację art. 16 § 3 k.p.a., dokonaną ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r., którą to do kodeksu zostało wprowadzone pojęcie decyzji prawomocnej, jako takiej, której nie można zaskarżyć do sądu. Postanowienie to zostało skierowane do Z. D. i E. D.. Postanowienia nie doręczono A. J., ponieważ pomimo wezwania nie przedłożył stosownego pełnomocnictwa wnioskodawców. Zażalenie na ww. postanowienie złożyli Z. D. i E. D.. Pod zażaleniem podpisał się również A. J., jako działający z upoważnienia wnoszących zażalenie. Żalący się podnieśli, że postępowanie w sprawie wygaszenia decyzji przeprowadzono "bez zawinionego udziału strony postępowania". Rozpoznający sprawę organ II instancji wskazał, że jeżeli istnieją jakiekolwiek wątpliwości dotyczące istnienia podstawy wznowienia wskazanej przez stronę, potrzeba zbadania w tym zakresie sprawy powoduje, że niezbędne jest wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania, którego przedmiotem będzie wyjaśnienie, czy wskazana przez stronę podstawa wznowienia występuje. Z akt sprawy wynika, że organ I instancji nie dokonał takiej analizy. Jedynym uzasadnieniem odmowy wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją jest stwierdzenie, że decyzja ta jest ostateczna i prawomocna. Stwierdzenie to organ wywiódł z faktu złożenia przez strony biorące udział w postępowaniu zakończonym ww. decyzją z dnia [...] o wygaszeniu decyzji ZWINB, oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania, podczas gdy wnoszący o wznowienie nie brali udziału w tym postępowaniu. Zdaniem organu II instancji, powyższe w sposób oczywisty narusza art. 28 k.p.a., który stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, co oznacza, że kryterium ustalenia przymiotu strony postępowania administracyjnego, ustanowione w tym przepisie ma charakter obiektywny. Organ ma obowiązek w sposób obiektywny ustalić strony tego postępowania, zaś ograniczenie kręgu stron postępowania, zwłaszcza w sytuacji, gdy podmioty pominięte uprzednio uczestniczyły jako strony w postępowaniu, w którym została wydana decyzja wygaszona, wymaga szczegółowej analizy i wykazania co spowodowało (w jaki sposób zmieniła się sytuacja prawna), że osobom tym nie przysługuje przymiot strony. Niezależnie od przytoczonej wyżej argumentacji, organ II instancji wskazał, że w świetle obowiązujących przepisów k.p.a., w tym art. 57 § 1 i art. 127a tej ustawy oraz stanu faktycznego sprawy, decyzja z dnia [...] r. nie jest decyzją ostateczną i prawomocną. Z akt sprawy wynika bowiem, że przedmiotową decyzję strony odebrały w dniu 23 maja 2018 r. i w tym samym dniu złożyły oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do odwołania, a więc dokonały tego zanim rozpoczął swój bieg termin do wniesienia odwołania. ZWINB wskazał organowi I instancji, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy należy w sposób wyczerpujący dokonać oceny wniosku w zakresie formalnych warunków wznowienia. Ponadto, zdaniem organu II instancji należy uznać A. J. za pełnomocnika wnioskodawców, bowiem pismem które PINB otrzymał przed wydaniem zaskarżonego postanowienia, organ II instancji przekazał uwierzytelniony odpis pełnomocnictwa udzielonego pełnomocnikowi przez wnioskodawców, celem włączenia do akt prowadzonych spraw, związanych z rozbudową piekarni. T. J., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na postanowienie organu II instancji z dnia [...] wnosząc o jego uchylenie przez ten organ, tj. uwzględnienie skargi w całości w trybie autokontroli na podstawie art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W przypadku nieuwzględnienia skargi przez organ w ww. trybie, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia przez Sąd. Wydanemu postanowieniu strona skarżąca zarzuciła następujące naruszenia prawa: - art. 138 § 2 k.p.a., poprzez jego zastosowanie; - art. 149 § 3 k.p.a., poprzez jego niewłaściwą wykładnię; - art. 8 § 1 w związku z art. art. 33 k.p.a., "poprzez nieuzasadnione przedłożenie za pełnomocnika A. J. stosownego pełnomocnictwa"; - art. 57 § 1 w związku z art. 127a k.p.a., poprzez ich niewłaściwą wykładnię; - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz okoliczności stanowiących podstawę podjętego rozstrzygnięcia; - art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nieuzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia. Skarżący podniósł, że wbrew twierdzeniom organu wojewódzkiego w pełni podziela stanowisko zaprezentowane przez organ I instancji w postanowieniu z dnia [...] r., że wystąpiła niedopuszczalność wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia [...] r., gdyż decyzja ta jest ostateczna i prawomocna. Skoro zatem decyzja ta jest prawomocna, to zgodnie z treścią znowelizowanego art. 16 § 3 k.p.a., decyzja taka jest niezaskarżalna do sądu. Służy to przede wszystkim ochronie trwałości decyzji, o czym mowa w art. 16 k.p.a. Ponadto, skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu II instancji, że w niniejszym przypadku należy wznowić postępowanie administracyjne. Wniosek ten nie może być uwzględniony przez organ powiatowy, skoro wznowienie postępowania nie jest dopuszczalne. Zakaz taki obowiązuje nawet gdyby uwzględnienie wniosku o wznowienie miało prowadzić do realizacji innego, równoległego obowiązku organu, albo do zaspokojenia interesu strony. Według skarżącego, organ I instancji prawidłowo zastosował art. 149 § 3 k.p.a. i odmówił w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego. Za niemożliwe do przyjęcia skarżący uważa twierdzenie organu wojewódzkiego, że decyzja organu I instancji z dnia [...] nie jest ostateczna oraz, że nie jest prawomocna. Nadto skarżący zakwestionował działanie organu odwoławczego, który w jego ocenie, odpowiedział na wezwanie PINB zamiast A. J., przesyłając uwierzytelnione pełnomocnictwo udzielone wymienionemu przez wnioskodawców. W ocenie skarżącego, ww. działanie organu II instancji nie pogłębia zaufania obywatela do organu, a także rażąco narusza art. 8 k.p.a. W odpowiedzi na skargę ZWINB wniósł o jej oddalenie, wskazując, że skarga nie wnosi do sprawy nowych dowodów, mogących stanowić podstawę do zmiany zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia przeprowadzona według kryterium zgodności z prawem, dokonana w trybie uproszczonym, na co pozwala art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", nie potwierdziła zasadności wniesionej skargi. Odnosząc się do wniosku skarżącego o przeprowadzenie rozprawy należy wskazać, że zgodnie z przywołanym wyżej przepisem skarga na postanowienie z urzędu kierowana jest do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. W świetle tego unormowania Sąd nie jest związany żądaniem przeprowadzenia rozprawy. Ostateczna decyzja w tym zakresie należy do Sądu, który uznał, że w sprawie nie występuje potrzeba zastosowania odstępstwa od ww. reguły. Sądowi z urzędu wiadomym jest, że w tożsamej przedmiotowo i podmiotowo sprawie prowadzone było postępowanie zakończone nieprawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 16 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 367/19. Sąd rozpoznający sprawę w obecnym składzie orzekającym uznaje za uzasadnione i w pełni podtrzymuje stanowisko zaprezentowane w ww. wyroku. Przedmiot sprawy objętej skargą dotyczy postanowienia organu II instancji wydanego w sprawie o wznowienie postępowania administracyjnego, uchylającego postanowienie organu I instancji i przekazującego sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi. Stosownie do art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Powołany przepis ma odpowiednie zastosowanie do postanowień (art. 144 k.p.a.). Organ I instancji wydał w sprawie postanowienie o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego (art. 149 § 3 k.p.a.). Skarżący T. J. nie zgodził się ze stanowiskiem organu II instancji, negującym ustalenia organu I instancji co do wystąpienia przesłanek niedopuszczalności wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek Z. D. i E. D. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją organu I instancji z dnia [...] o wygaszeniu na wniosek skarżącego decyzji ZWINB z dnia [...] nakładającej obowiązki rozbiórki części rozbudowanej piekarni, dostarczenie projektu docelowej jej rozbudowy i wykonania inwentaryzacji geodezyjnej potwierdzającej usytuowanie obiektu zgodnie z linią zabudowy. W ocenie Sądu, zaskarżone postanowienie choć zawiera częściowo błędne uzasadnienie to jednak nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jego wyeliminowanie z obrotu prawnego. Prawidłowo organ II instancji przyjął, że wymaga ponownego wyjaśnienia, czy podstawa wznowienia wskazana przez stronę faktycznie występuje. Powyższe organ II instancji powiązał z kwestią ustalenia przymiotu strony postępowania. Zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Słusznie organ II instancji wskazał na istotną dla ustalenia kręgu stron postępowania wznowieniowego w sprawie okoliczność, że wnioskodawcy uczestniczyli jako strony w postępowaniu, które dotyczyło decyzji objętej wnioskiem o wygaszenie. Organ I instancji nie uwzględnił tej kwestii w swoich rozważaniach, o czym świadczy analiza treści uzasadnienia postanowienia tego organu z dnia [...] r. Tymczasem tylko zmiana sytuacji prawnej wnioskodawców, mogłaby mieć wpływ na status tych osób w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego. Nie można pozbawić strony prawa do żądania wznowienia postępowania administracyjnego, z takiego powodu, że decyzja objęta takim wnioskiem, stała się ostateczna i prawomocna. Takie twierdzenie organu I instancji nie znajduje oparcia w przepisach prawa, w tym w treści art. 16 § 3 k.p.a., w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 21 maja 2018 r. zmieniającą ww. kodeks. Zgodnie z tym przepisem, decyzje ostateczne, których nie można zaskarżyć do sądu, są prawomocne. Prawomocność dotyczy takiej decyzji, która została utrzymana w mocy w postępowaniu sądowym bądź też nie została zaskarżona w tym postępowaniu z powodu upływu terminu do wniesienia skargi (art. 269 k.p.a.). Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Przepis art. 16 § 3 k.p.a. należy odczytywać w powiązaniu z jego § 1, w ten sposób, że wynika z niego trwałość decyzji (postanowień) ostatecznych i prawomocnych, które nie poddają się już kwestionowaniu w trybie zwykłych środków zaskarżenia, takich jak odwołanie (zażalenie) albo wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jednakże organ I instancji nie uwzględnił tego, że art. 16 § 1 k.p.a. przewiduje zarazem tryby nadzwyczajne środków zaskarżenia decyzji w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Instytucję wznowienia postępowania administracyjnego zalicza się do tych nadzwyczajnych środków zaskarżenia. Dopuszczalności tego środka nie może ograniczać ostateczność i prawomocność decyzji (postanowień). Wynika to z samej istoty przewidzianych przez ustawodawcę trybów nadzwyczajnych. Mamy wówczas do czynienia z nową sprawą odrębną od sprawy rozstrzygniętej decyzją prawomocną - sprawą weryfikacyjną. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej ostateczną decyzją (postanowieniem), jeżeli postępowanie, w którym one zapadły, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością, wyliczoną wyczerpująco w przepisach prawa procesowego (art. 145 § 1 pkt 1-6 k.p.a.). Wznowienie postępowania, co do zasady, dopuszczalne jest tylko w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. Nie zmienia tego faktu, że może to być równocześnie decyzja prawomocna. Również w literaturze wskazuje się na procesowe zrównanie decyzji prawomocnej z decyzją ostateczną dla dopuszczalności trybu wznowienia postępowania. Należy wziąć pod uwagę, że w myśl art. 269 k.p.a., decyzje określone w innych przepisach prawnych jako prawomocne uważa się za ostateczne. Określenie zatem w innych przepisach prawnych decyzji jako prawomocnej nie wyłącza dopuszczalności zastosowania trybu postępowania w sprawie wznowienia. Zarówno z uwagi na ochronę praworządności jak i prawa do obrony, nie można wyprowadzić tak daleko idących konsekwencji jakie daje możliwość weryfikacji w trybach nadzwyczajnych przez wyeliminowanie ciężkiej kwalifikowanej wadliwości w przypadku wznowienia postępowania głównie o charakterze procesowym (patrz B. Adamiak, J. Borkowski, KPA. Komentarz, wyd. 15, Warszawa 2017, s. 763-764). Za odmową wznowienia postępowania administracyjnego nie mogła tym samym przemawiać okoliczność prawomocności decyzji wywodzona przez organ I instancji na podstawie art. 16 § 3 k.p.a. Nie znajduje też potwierdzenia zarzut skargi dotyczący nieprawidłowej wykładni art. 149 § 3 k.p.a. przez organ II instancji, skoro nie zostały w sposób wyczerpujący wyjaśnione okoliczności istotne dla ustalenia dopuszczalności wznowienia postępowania administracyjnego. Nie mogły w konsekwencji zostać naruszone przez organ II instancji przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. W istocie ww. zarzut należy przypisać działaniu i rozstrzygnięciu organu I instancji, który kierując się prawomocnością decyzji nie poddał obiektywnemu ustaleniu kręgu stron postępowania wznowieniowego. Jedynie w przypadku, gdy z wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, wniosek składa podmiot w sposób oczywisty niebędący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany organ wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). Na etapie wstępnym, przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ bada wyłącznie kwestie formalne dopuszczalności wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną, tj. czy wniosek o wznowienie opiera się na którejś z ustawowych przesłanek z art. 145 lub 145a k.p.a., czy w świetle twierdzeń w nim zawartych został złożony przez podmiot uznający się za stronę postępowania oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminów wymienionych w art. 148 k.p.a. W sytuacji, gdy wniosek o wznowienie opiera się na przesłance określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i zawiera stwierdzenie, że składający to podanie podmiot uważa, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu, w którym został pominięty, to weryfikacja tych twierdzeń następuje w następnej fazie postępowania prowadzonej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Skutkiem powyższego rozstrzygnięcie organu II instancji wskazujące, że organ I instancji winien ponownie w sposób wyczerpujący dokonać oceny wniosku w zakresie formalnych warunków wznowienia, należy uznać za prawidłowe. Nietrafny jest zarzut skargi o naruszeniu zaskarżonym postanowieniem art. 8 i art. 33 k.p.a., poprzez nieuzasadnione przedłożenie organowi I instancji, przez organ II instancji, pełnomocnictwa udzielonego przez Z. D. i E. D. pełnomocnikowi A. J.. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że pismem z dnia 9 października 2018 r. organ I instancji wezwał ww. pełnomocnika do przesłania oryginału udzielonego pełnomocnictwa przez ww. osoby. Powyższy oryginał dokumentu pełnomocnictwa pozostawał w dyspozycji organu II instancji. Został on przekazany przez organ II instancji organowi I instancji badającemu sprawę o wznowienie. Zdaniem Sądu, z powyższego działania organu odwoławczego, o charakterze wyłącznie porządkowym, nie sposób wywieść brak obiektywizmu organu II instancji, czy określić jako występowanie organu w roli obrońcy strony przeciwnej. Autor skargi nie sprecyzował przy tym w sposób szczegółowy, w jaki sposób powyższe okoliczności miałyby rzutować na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy oraz na jej wynik. Podsumowując należy stwierdzić, że w zaistniałym w sprawie stanie faktycznym nie zachodziła inna możliwość, jak tylko uchylenie przez organ II instancji postanowienia organu I instancji odmawiającego wznowienia postępowania administracyjnego, dotyczącego decyzji organu powiatowego z dnia [...] Podstawa prawna do wydania tego rodzaju postanowienia wynika z art. 138 § 2 k.p.a. i jej zastosowanie przez organ II instancji było w pełni zasadne. Powyższe oznacza, że zarzuty podnoszone skargą nie mogły być przez Sąd uwzględnione. Natomiast nie sposób zgodzić się z zaprezentowanym przez organ odwoławczy poglądem, że decyzja z dnia [...] nie jest decyzją ostateczną i prawomocną z tego powodu, że strony w dniu odebrania tej decyzji, tj. 23 maja 2018 r. złożyły oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do odwołania. Taki pogląd nie znajduje uzasadnienia w przepisach ustawy Kodeks postępowania administracyjnego i co więcej przeczyłby możliwości wznowienia postępowania zakończonego tą decyzją. Skoro bowiem, zgodnie z treścią art. 145 § 1 k.p.a. postępowanie wznawia się w sprawie zakończonej decyzją ostateczną zatem brak jest możliwości wznowienia postępowania w sprawie, w której decyzja nie stała się jeszcze ostateczna. Powyższego nie zmienia przy tym okoliczności, że stanowisko organu wskazujące na konieczność przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania w celu zbadania podstaw wznowienia wskazanych przez stronę, z przyczyn o których była mowa wcześniej, należy uznać za prawidłowe a rozstrzygnięcie zawarte w treści postanowienia z dnia [...] za właściwe. Kierując się powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie skargę oddalił, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.