II SA/Sz 367/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu [...] r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego I. oddala skargę. II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na rzecz adwokata A. N. kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych zawierającą należny podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...] października 2017 r., nr [...], [...], wydaną na podstawie art. 7 ust.1 i 1a ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2017 r., poz.180) przyznał R. S. dodatek mieszkaniowy na okres 6 miesięcy, tj. od [...] listopada 2017 r. do [...] kwietnia 2018 r., w wysokości [...] zł miesięcznie. W odwołaniu od powyższej decyzji R. S. wniósł o przyznanie dodatku mieszkaniowego w wyższej wysokości oraz o przyjęcie do obliczania ryczałtu na zakup opału równowartość 30 kWh energii elektrycznej. Nadto podniósł, że przy obliczaniu dodatku mieszkaniowego dochody winny być liczone netto, a nie brutto. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.) w związku z art. 2 - 6 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2017 r. poz.180 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania R. S., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że podstawową zasadą sformułowaną w art. 6 K.p.a., jest to, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Następnie przytoczyło treść przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych, powołanych w podstawie prawnej rozstrzygnięcia. Kolegium wyjaśniło, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że dochód gospodarstwa domowego R. S. wyniósł [...] zł miesięcznie. Najniższa emerytura wynosi [...] zł, a zatem jest niższa od średniego miesięcznego dochodu gospodarstwa domowego na osobę. Organ odwoławczy, w oparciu o przywołane przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych wskazał, że wydatki gospodarstwa na lokal wyniosły [...] zł, zaś wydatki jakie powinno ponosić gospodarstwo domowe wynoszą [...] zł. Zatem, zdaniem Kolegium, prawidłowo przyznano R. S. dodatek mieszkaniowy w wysokości [...] zł miesięcznie. Odnosząc się do kwestii ryczałtu za brak ciepłej wody w zajmowanym przez stronę lokalu, Kolegium zwróciło uwagę, że lokal ten wyposażony jest w instalację ciepłej wody, zatem brak jest podstaw prawnych do wyliczenia ryczałtu. W świetle bowiem § 3 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych, ryczałt przyznaje się tylko i wyłącznie jeżeli lokal nie jest wyposażony w instalację ciepłej wody. Organ odwoławczy po przytoczeniu treści art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych wskazał, że dochód gospodarstwa domowego R. S. został obliczony zgodnie z tym przepisem, bowiem do wyliczenia dodatku mieszkaniowego przyjmuje się dochód brutto. R. S. powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnosząc o jej uchylenie w całości i przyjęcie dochodów netto, a nie brutto przy obliczaniu dodatku mieszkaniowego, którego wysokość ma istotne znaczenie dochodowe dla jego podstawowej egzystencji oraz przywrócenie kwoty pieniężnej równoważącej opłatę za 30 kWh za brak centralnej ciepłej wody. Zdaniem skarżącego, w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych bezprawnie rażąco, z naruszeniem art. 92 ust. 1 Konstytucji, zmniejszono równoważnik za brak ciepłej wody z 30 na 20 kWh. Ponadto, w skardze skarżący zawarł wnioski, aby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z następującymi pytaniami prawnymi: 1) czy liczenie dochodów brutto do udziału w kosztach utrzymania mieszkania przy obliczaniu wysokości dodatku mieszkaniowego jest zgodne z Konstytucją; 2) czy art. 9 ust. 1 pkt 2 i art. 9 ust. 2 pkt 1 i 2, a także art. 6 ust. 6 ustawy o dodatkach mieszkaniowych oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych są zgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji; 3) czy przymus adwokacki, w sądowym postępowaniu odwoławczym od orzeczeń kończących postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, jako sądem I instancji, jest zgodny z Konstytucją, tj. czy art. 175 i art. 194 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi są zgodne z Konstytucją; 4) czy przepisy ustaw, rozporządzeń i inne, które umożliwiają adwokatom wydawanie opinii prawnych kończących postępowanie sądowe i zamykające stronie drogę do wniesienia środka odwoławczego od orzeczeń kończących postępowanie przed sądem I instancji - jakim jest Wojewódzki Sąd Administracyjny, są zgodne z Konstytucją, a przede wszystkim z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi trójpodziału władzy, brakiem przymusu adwokackiego do wniesienia środków odwoławczych od orzeczeń wydanych przez sądy I instancji, co najmniej dwuinstancyjności sądownictwa; 5) czy rozpatrywanie spraw przez sądy administracyjne tylko z uwzględnieniem kryterium zgodności z prawem jest zgodne z Konstytucją, a w szczególności z "zasadami i prawem Demokratycznego Państwa Prawa". Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. prawidłowości zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów obowiązującego prawa oraz trafności jego wykładni. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Zasady przyznawania dodatków mieszkaniowych określone zostały w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. z 2017 r., poz. 180 ze zm.). Przepisy tej ustawy uzależniają przyznanie dodatku mieszkaniowego od kryterium podmiotowego, stanowiąc w art. 2 katalog osób, którym dodatek ten przysługuje, a także od kryterium dochodowego (art. 3) oraz od powierzchni lokalu zajmowanego przez osobę uprawnioną (art. 5). W ocenie sądu, nie budzą żadnych wątpliwości ustalenia organów, że skarżący spełnia przesłanki do otrzymana dodatku mieszkaniowego. W tym zakresie stanowisko organów i skarżącego są zbieżne. Kwestię sporną stanowi natomiast wysokość należnego R. S. dodatku mieszkaniowego związana z tym, że w ocenie skarżącego przepisy prawa stanowiące podstawę rozstrzygnięć w niniejszej sprawie są niezgodne z Konstytucją RP. Odnosząc się do powyższego należy wskazać, że do czasu uznania przez Trybunał Konstytucyjny, że dana regulacja prawna stoi w sprzeczności z postanowieniami Konstytucji, obowiązuje zasada domniemania konstytucyjności niezakwestionowanych przez Trybunał przepisów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie może więc odmówić zastosowania obowiązujących przepisów prawa. Jednocześnie w sytuacjach, w których wykładnia danego przepisu może prowadzić do różnych wniosków, organ winien podążyć za tym kierunkiem, który w sposób najpełniejszy będzie realizował zasady konstytucyjne. Organ nie może jednak odstąpić od zastosowania przepisu, który nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, powołując się tylko na własną, negatywną ocenę. Sporną kwestią przy zastosowaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych było m.in., zaliczenie do dochodów skarżącego jego dochodu brutto. Definicję "dochodu", na potrzeby ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych, ustawodawca sformułował w art. 3 ust. 3 tej ustawy. W myśl tego przepisu, za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodu nie wlicza się: 1) świadczeń pomocy materialnej dla uczniów, dodatków dla sierot zupełnych, jednorazowych zapomóg z tytułu urodzenia się dziecka, dodatku z tytułu urodzenia dziecka, pomocy w zakresie dożywiania, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej, dodatku mieszkaniowego, dodatku energetycznego, zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 r., świadczenia pieniężnego i pomocy pieniężnej, o których mowa w przepisach ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz. U. poz. 693 i 1220), 2) świadczenia wychowawczego, o którym mowa w ustawie z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. poz. 195 i 1579 oraz z 2017 r. poz. 60), 3) oraz dodatku wychowawczego, o którym mowa w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 575, 1583 i 1860 oraz z 2017 r. poz. 60). Z powyższego przepisu jasno wynika, jakich świadczeń nie wlicza się do dochodu i jakie składki podlegają odliczeniu przy jego ustalaniu. Skoro nie przewidziano w nim możliwości odliczenia kwoty podatku dochodowego od osób fizycznych, które powiększają dochód netto, to organ słusznie ustalił wysokość dochodu bez jego odliczenia, a następnie kierując się art. 6 ust. 1 pkt 1 ustalił na jego podstawie wydatki ponoszone przez osobę w gospodarstwie jednoosobowym, a w końcu wysokość przyznanego dodatku. Kolejną kwestią sporną było nieuwzględnienie ryczałtu za brak ciepłej wody oraz zmiana rozporządzeniem Rady Ministrów w sprawie dodatków mieszkaniowych wysokości równoważnika. Wskazany przez R. S. przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 156, poz. 1817) nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż lokal, w którym zamieszkuje skarżący wyposażony jest w instalację ciepłej wody, a ww. przepis reguluje kwestie obliczania ryczałtu w sytuacji braku ciepłej wody w lokalu. Odnosząc się do stanowiska skarżącego o niekonstytucyjności powołanych w skardze przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych i wniosku, aby sąd wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego ze wskazanymi w treści skargi pytaniami prawnymi, skład orzekający w niniejszej sprawie stwierdził, że nie dostrzega potrzeby wystąpienia z takowymi do Trybunału Konstytucyjnego. Wyjaśnić trzeba, że zgodnie z art. 193 Konstytucji RP każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Przepis ten daje sądowi rozpoznającemu konkretną sprawę możliwość wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem jedynie w razie wątpliwości, co do konstytucyjności określonych przepisów ustawy. Nie oznacza to jednak, że sąd ma obowiązek zwracania się do Trybunału w każdym przypadku, również wówczas, gdy oczekuje tego strona postępowania. Instytucja pytania prawnego, przewidziana art. 193 Konstytucji RP, nie daje skarżącemu w postępowaniu sądowoadministracyjnym uprawnienia do skutecznego domagania się przedłożenia przez sąd pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu. Warunkiem wystąpienia z pytaniem prawnym jest bowiem wątpliwość powstała w składzie orzekającym co do zgodności przepisu prawa z Konstytucją RP, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. W świetle powyższego, warunkiem wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego na podstawie art. 193 Konstytucji jest po pierwsze: wątpliwość powstała w składzie orzekającym co do zgodności przepisu prawa z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą; po drugie: by od odpowiedzi na to pytanie prawne zależało rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. W konsekwencji, ocena konstytucyjności przepisu prawnego lub normy prawnej nie jest dopuszczalna, jeśli sądowi nie jest ona potrzebna do rozstrzygnięcia sprawy. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela przy tym stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 8 września 2005 r., sygn. akt FSK 2083/04, że wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego jest uprawnieniem, z którego Sąd korzysta gdy ma wątpliwości co do "konstytucyjności" przepisu. Gdy ich nie ma, nie może być do tego zmuszony wnioskiem strony, skoro przewidziana art. 193 Konstytucji instytucja pytania prawnego nie daje skarżącemu w postępowaniu sądowoadministracyjnym uprawnienia do skutecznego domagania się przedłożenia przez sąd pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu (por. też postanowienie NSA z dnia 7 września 2011 r., sygn. akt I OZ 653/11). Należy również podkreślić, że podstawą do przedstawienia przez sąd pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego muszą być uzasadnione wątpliwości sądu, a nie skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2004 r., OSK 971/04, dostępny w Internecie). W niniejszej sprawie, sąd tego typu wątpliwości nie powziął, zatem brak jest podstaw do wystąpienia z pytaniem co do zgodności wskazanych powyżej przepisów z Konstytucją. Sąd nie znalazł również podstaw do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym o zbadanie zgodności z Konstytucją, ustanowionej przez ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zasady przymusu adwokackiego przy wnoszeniu skargi kasacyjnej od orzeczeń kończących postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jak i zgodności z Konstytucją przepisów stanowiących podstawę "wydawania opinii prawnych kończących postępowanie sądowe", czy też kryterium sprawowania przez sądy administracyjne kontroli działalności organów administracji publicznej. W ocenie sądu, podniesione przez skarżącego kwestie nie mają żadnego wpływu na rozstrzygnięcie prowadzonej przed tutejszym sądem sprawy, dlatego zostały uznane za niezasadne. Sąd, będąc zobowiązany do skontrolowania zaskarżonej decyzji w pełnym zakresie, wychodząc poza zarzuty skargi nie dostrzegł naruszenia przepisów prawa, które skutkować mogłoby uchyleniem zaskarżonego orzeczenia. W ocenie sądu, Kolegium prawidłowo ustaliło zarówno dochód skarżącego w wysokości [...] zł (zaświadczenie z dnia [...] października 2017 r. o wysokości wypłacanego świadczenia emerytalno-rentowego), jak i wysokość jego wydatków mieszkaniowych, przyjętych do obliczenia dodatku mieszkaniowego ([...] zł), opierając się na niespornych danych, wynikających z przedłożonych przez skarżącego dokumentów wraz z wnioskiem o dodatek mieszkaniowy. Zauważyć też z urzędu trzeba, że co prawda Kolegium w treści zaskarżonej decyzji błędnie przedstawiło sposób obliczenia wnioskowanego dodatku, podając, że 20 % dochodu skarżącego stanowi [...] zł, jednakże w ocenie sądu nie miało to znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, skoro utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, Kolegium podzieliło przedstawione w załączniku do ww. decyzji wyliczenie należnej skarżącemu kwoty dodatku. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, że skoro wydana decyzja nie narusza prawa, skargę jako pozbawioną uzasadnionych podstaw należało oddalić, o czym orzekł na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach wynagrodzenia pełnomocnika ustanowionego z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a.