II SA/Sz 370/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska Sędziowie: Asesor WSA Nadzieja Karczmarczyk - Gawęcka/spr./ Sędzia WSA Maria Mysiak Protokolant Katarzyna Skrzetuska - Gajos po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2005 r. sprawy ze skargi M. S. i M. T. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów i budynków oddala skargę Decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania M. S. i M. T., od decyzji Starosty nr [...] z dnia [...] r., umarzającej postępowanie w sprawie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu ewidencyjnego [...], dotyczących działki ewidencyjnej nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym [...], jednostce ewidencyjnej - gmina [...], powiecie [...], województwie [...], orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Uzasadniając swoje stanowisko, organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji w dniu [...] r. wydał postanowienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wprowadzenia zmian w operacie ewidencyjnym zgodnie z dokumentacją z [...] r., dotyczących działki nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...], gminie [...], na którą założono księgę wieczystą nr [...] na żądanie M. S. i M. T., a następnie wezwał strony do przedstawienia dokumentów geodezyjnych (technicznych i prawnych), mogących służyć za podstawę do wprowadzenia ww. zmian. Z uwagi na fakt, iż dokumenty takie nie zostały dostarczone, Starosta, wskazaną na wstępie decyzją, umorzył postępowanie, jako bezprzedmiotowe. W dalszym ciągu uzasadnienia omawianej decyzji Wojewoda wskazał, że w dniu [...] r. M. S. i M. T., nie zgadzając się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, złożyli odwołanie od decyzji Starosty, w którym podnieśli, że przedmiotowe postępowanie zostało przeprowadzone w sposób nieprawidłowy, a nadto organ pierwszej instancji naruszył art. 10 Kpa, uniemożliwiając stronom zapoznanie się z materiałami sprawy. Jednocześnie, odwołujący się podkreślili, że nie jest prawdą jakoby nie dostarczyli żądanych przez Starostę dokumentów, albowiem organowi dostarczono zaświadczenia o przebiegu granicy oraz o nieobecności G. T. przy sporządzaniu protokołu granicznego w [...] r. Ponadto, odwołujący się podnieśli zarzuty, dotyczące nieprawidłowego wywiązywania się ze swoich obowiązków przez geodetę J. K. wskutek czego doszło do zmiany numeracji działek w dokumentacji ksiąg wieczystych, a także wadliwego sporządzenia protokołu granicznego w [...] r. W odwołaniu podkreślono też, że G. T. bez wątpienia nie uczestniczył przy sporządzeniu tego protokołu, a zatem dokument ten nie powinien znajdować się w dokumentacji geodezyjnej Starostwa Powiatowego. Po rozpoznaniu ww. odwołania organ odwoławczy orzekł jak wskazano na wstępie, wyjaśniając jednocześnie, że istotą sprawy są roszczenia skarżących odnośnie granicy pomiędzy działkami ewidencyjnymi nr [...] (własność skarżących), a działką nr [...] (należącą do T. i J. Ś.) w obrębie ewidencyjnym [...], gmina [...]. Korespondencja w tej sprawie rozpoczęła się w [...] r. i była rozpoznawana przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, który w pismach z dnia [...] r. i [...] r. informował M. S. i M. T. o sposobie ustalenia granicy, mającej moc prawną. Kwestionowana granica została wprawdzie ustalona w wyniku pomiarów w [...] r., ale ze względu na, zaistniałe wówczas, uchybienia, dokumentacja z tych pomiarów nie jest wiążąca. W dalszym ciągu uzasadnienia swojej decyzji organ odwoławczy wskazał też, że niniejsza sprawa była rozpatrywana również przez Głównego Geodetę Kraju, który w piśmie nr [...] z dnia [...] r. zasugerował wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów, zgodnie z dokumentacją z [...] r. Mając zatem na uwadze powyższe, organ pierwszej instancji wszczął takie postępowanie, jednak z uwagi niedostarczenie przez strony stosownych dokumentów, zasadnie wydał decyzję umarzającą przedmiotowe postępowanie. Zgodnie z bowiem § 45 rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych; Dowodem wprowadzenia zmiany w operacie ewidencyjnym byłaby zatem, w rozpoznawanej sprawie, w ocenie organu drugiej instancji, dokumentacja z postępowania rozgraniczeniowego, podczas którego wykorzystane powinny być materiały z [...] r. wykonane przez geodetę M. P.-P., a nawet, jak wskazał Główny Geodeta Kraju w piśmie z [...] r., powinny one umożliwić prawidłowe odtworzenie przebiegu granic pomiędzy działkami [...] i [...] w oparciu o punkty zidentyfikowane w terenie i na mapie. Także mapa z [...] r. nie przesądza jednak o przebiegu granic w siedlisku i na jej podstawie nie można stwierdzić, że granica przebiega po ścianie budynku, czy [...] metry od niej. W dalszym ciągu uzasadnienia swojej decyzji, odnosząc się do zarzutów odwołania, organ odwoławczy wskazał, że rozpoznanie sprawy przed wydaniem niniejszej decyzji poprzedziło zawiadomienie stron postępowania o możliwości zapoznania się z zebranymi materiałami dowodowymi oraz o możliwości uzupełnienia dokumentów o ewentualne własne materiały dowodowe. Z przedstawionej możliwości skorzystał jedynie M. T., nie przedstawiając jednak żadnych dokumentów. Mając na uwadze powyższe, nie stwierdzając uchybień w postępowaniu Starosty, orzeczono o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Nie zgadzając się z takim rozstrzygnięciem organu odwoławczego skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, podnosząc zarzuty uprzednio przywołane w odwołaniu. Jednocześnie skarżący podkreślili, że, wbrew twierdzeniu organu odwoławczego, istotą niniejszej sprawy nie są ich roszczenia odnośnie granicy między działkami nr [...] i [...], lecz sporządzenie map w wydziale geodezji niezgodnie z dokumentacją zasobu geodezyjnego i z prawem administracyjnym. Tak więc, w ocenie skarżących, niedopuszczalne jest dysponowanie przez Starostwo dokumentacją, która została sporządzona niezgodnie z prawem. Nadto, w skardze jeszcze raz podkreślono, że pomimo wielokrotnie kierowanych do organów żądań naprawienia błędów przy wydzielaniu działki siedliskowej dla W. K. dotychczas nie zostały one uwzględnione, co doprowadziło do tego, że sąsiad ww. - J. Ś. postawił płot w sposób uniemożliwiający skarżącym remont elewacji ich domu. Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżący wnieśli o pozytywne rozpatrzenie swojej skargi podnosząc jednocześnie, że są osobami w podeszłym wieku, a postępowanie organów świadczy o rażącym naruszaniu prawa. Jednocześnie kolejnymi pismami kierowanymi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z [...] r., [...] r., skarżący ponownie podkreślali kwestię nieprawidłowości w działaniu geodety J. K. i Wydziału [...] Starostwa Powiatowego w [...] na skutek czego zmiany wprowadzone w mapach geodezyjnych nie odpowiadają stanowi faktycznemu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany swojego stanowiska zaprezentowanego w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy te sprawują w zakresie swojej właściwości wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Takie określenie kompetencji Sądu skutkuje tym, że w przypadku stwierdzenia, że decyzja dotknięta jest istotnymi wadami prawnymi, mającymi postać naruszenia przepisów prawa materialnego lub postępowania administracyjnego, Sąd eliminuje z obrotu prawnego taką wadliwą decyzję - w zależności od rodzaju stwierdzonego uchybienia - poprzez jej uchylenie lub stwierdzenie jej nieważności. Mając na uwadze powyższe, odnosząc się do zarzutów skargi, podkreślić zatem należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania skarg na funkcjonowanie poszczególnych organów administracji, czy też ich funkcjonariuszy lub skarg na czynności osób działających na zlecenie tych organów, albowiem do prowadzenia takich postępowań, na podstawie uregulowań zawartych w dziale VIII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 30, poz. 168 ze zm.) zatytułowanym "Skargi i wnioski", uprawnione są właściwe organy administracji (art. 229 Kpa). Zgodnie bowiem z treścią art. 227 i 228 Kpa przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw, a skargi takie składa się do organów właściwych do ich rozpatrzenia. Z tego też względu Sąd, orzekający w niniejszej sprawie, nie może odnieść się do zarzutów podnoszonych zarówno w skardze, jak i kolejnych pismach skarżących, dotyczących nieprawidłowości postępowania geodety J. K., który w [...] r. na zlecenie Urzędu Gminy [...] dokonywał wydzielenia działki siedliskowej nr [...], a także Starosty Powiatowego, który jest uprawniony do prowadzenia, weryfikacji i uaktualniania ewidencji gruntów i budynków, albowiem, jak już wskazano na wstępie, uprawniony jest jedynie do przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji organu administracji. Kontrola ta, dokonana według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, doprowadziła do stwierdzenia, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Ewidencja gruntów jest specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach (por. między innymi art. 20, 22 i 24 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086). Powinna być ona utrzymywana w stałej aktualności nie tylko co do stanu faktycznego ale także prawnego. Zgodnie z § 45 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454), wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 i Nr 120, poz. 1268), aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych, a podstawą do jej dokonania są: 1) materiały i informacje zgromadzone w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, 2) wyniki pomiarów fotogrametrycznych, 3) wyniki terenowych pomiarów geodezyjnych, 4) dane zawarte w innych ewidencjach i rejestrach, prowadzonych na podstawie odrębnych przepisów przez: sądy, organy administracji publicznej oraz państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne, 5) dane zawarte w dokumentach udostępnionych przez zainteresowane osoby, organy i jednostki organizacyjne, 6) dane zawarte w dokumentacji architektoniczno-budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej, 7) wyniki oględzin. Zgodnie natomiast z § 46 ww. rozporządzenia, dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i właściwych jednostek organizacyjnych. Z urzędu wprowadza się zmiany wynikające z: 1) prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych, 2) opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych, 3) dokumentacji architektoniczno-budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej, 4) ewidencji publicznych prowadzonych na podstawie innych przepisów. Aktualizacji operatu ewidencyjnego dokonuje się niezwłocznie po uzyskaniu przez starostę odpowiednich dokumentów określających zmiany danych ewidencyjnych. W przypadku natomiast, gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów, starosta przeprowadza w tej sprawie postępowanie administracyjne lub stosuje art. 22 ust. 3 ustawy, zgodnie z którym na żądanie starosty właściciele lub inne uprawnione osoby, zgłaszające zmiany, są obowiązane dostarczyć dokumenty geodezyjne, kartograficzne i inne niezbędne do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków. Jak wynika z materiałów zgromadzonych w niniejszej sprawie, dokumentacja dotycząca działki skarżących z [...] r., sporządzona przez geodetę M. P.-P., nie zawiera szczegółowych danych pozwalających na jednoznaczne wskazanie granicy pomiędzy działkami albowiem nie zawiera wystarczających informacji o przebiegu granic względem istniejących zabudowań. Nie zawierają tych informacji również dokumenty uzasadniające wpisy do księgi wieczystej - KW [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...]. W latach [...] i [...] dokonana została - w oparciu o zarządzenie Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. - aktualizacja operatu ewidencji gruntów i budynków w części siedlisk wsi [...]. W jej wyniku działka nr [...] o pow. [...] ha zmieniona została na numer [...] o pow. [...] ha. Według pomiaru stanu posiadania, przebieg granicy w siedlisku pomiędzy działką ewidencyjną nr [...] G. T., a działką ewidencyjną nr [...] W. K., przebiega licem budynku nr [...]. Na tych pomiarach oparł się geodeta J. K., który w [...] r. - na zlecenie Urzędu Gminy w [...] - dokonał podziału działki ewidencyjnej nr [...], celem przygotowania dokumentacji do przekazania gospodarstwa rolnego W. K. Skarbowi Państwa. Jednak przebieg granic w siedlisku był kwestionowany przez G. T., który złożył wówczas oświadczenie, że od momentu osiedlenia użytkował nieruchomość, tak jak są ustawione płoty, ale uważał, że granica z obu stron działki powinna biec inaczej. Powyższe wynika z protokołu granicznego z dnia [...] r., gdzie zapisano tej treści oświadczenie G. T. wraz z adnotacją, że odmówił on jego podpisania. Zastrzeżenie to nigdy nie zostało rozpatrzone, a zatem ostateczne ustalenie przebiegu granicy, na zakwestionowanym odcinku, nie doszło do skutku. Z ustaleń przeprowadzonych w niniejszej sprawie wynika także, że w dokumentacji geodezyjnej brak jest dowodu zawiadomienia G. T., jako strony w czynnościach związanych ze sporządzeniem protokołu granicznego. Ponadto, z oświadczenia sporządzonego w dniu [...] r. przez S. B. wynika, że ani on ani G. T. nie uczestniczył w sporządzeniu protokołu granicznego w [...] r., a jedynie podpisał go w dniu [...] r. Przy podpisywaniu ww. dokumentu, jak wynika z tego oświadczenia, G. T. także nie był obecny. Reasumując, stwierdzić należy, że istnieją wątpliwości, co do prawidłowego przebiegu granic, a zatem prawidłowe jest stanowisko organów, że sporny odcinek granicy wymaga przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego. Postępowanie rozgraniczeniowe przeprowadza się przy uwzględnieniu wszystkich elementów mających znaczenie w sprawie jak: znaki i ślady graniczne, mapy i inne dokumenty oraz punkty osnowy geodezyjnej, a jeżeli brak jest takich danych lub są one niewystarczające albo sprzeczne, ustala się przebieg granicy na podstawcie zgodnego oświadczenia stron lub jednej ze strony, gdy druga strona w toku postępowania oświadczenia nie składa i nie kwestionuje przebiegu granicy. Postępowanie wszczęte na wniosek zainteresowanej strony przez wójta może zakończyć się ugodą zawartą przed geodetą lub decyzją wójta o rozgraniczeniu nieruchomości. Strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać przekazania sprawy sądowi. Sąd rozpatruje sprawy o rozgraniczenie w trybie postępowania nieprocesowego. Mając na uwadze powyższe, stwierdzić zatem należy, że wobec nieprzeprowadzenia takiego postępowania, skarżący nie dysponują aktualnie stosownymi dokumentami umożliwiającymi dokonanie zmian w danych zawartych w operacie ewidencyjnym i, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, podstawą do dokonania takich zmian nie mogą stanowić przedstawione przez ww. zaświadczenia o przebiegu granicy oraz wskazane powyżej oświadczenie o nieobecności G. T. przy sporządzeniu protokołu granicznego w [...] r. Zgodnie bowiem ze wskazanymi powyżej przepisami, podstawą do dokonania takich zmian jest ugoda, prawomocne orzeczenie sądu oraz ostateczne decyzje ustalające przebieg granic nieruchomości. Wobec nieprzedstawienia przez skarżących takich dokumentów, zasadne było zatem umorzenie postępowania przez organ pierwszej instancji, a następnie utrzymanie w mocy tej decyzji przez organ odwoławczy, jako wydanej zgodnie z przepisami prawa. Nie znajdując, w tych warunkach, podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja ostateczna nie odpowiada przepisom prawa materialnego, jak również podstaw do stwierdzenia, iż wydana ona została z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu co najmniej mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, orzec należało o oddaleniu skargi jako nieuzasadnionej (art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270).