II SA/Sz 370/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do odpowiedniego stanu technicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r., Nr [...], II. zasądza od Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego A. B. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...]. A. B. zawiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. o występującym zagrożeniu na granicy między działkami nr [...] i nr [...] przy ul. [...] w U.. Organ I instancji, po przeprowadzeniu w dniu [...] oględzin ogrodzenia działki nr [...], ustalił między innymi, że w północno-wschodniej części działki nr [...] ogrodzenie (mur ceglany) na odcinku około 4 m i wysokości 1,8 m ma widoczne rysy i spękania o szerokości szczelin do 1,5 cm. Ponadto, ustalono, że mur wybudowany został w roku 1998, a spękania muru pojawiły się w 2009 r. i systematycznie się pogłębiają. Pozostała część ogrodzenia działki nr [...] znajduje się w odpowiednim stanie technicznym. Według oświadczenia K. B. rysy i spękania muru spowodowane są obciążeniem muru poprzez napierającą na niego ziemię od strony działki nr [...]. W oparciu o dokumenty udostępnione przez właścicieli działki nr [...] – A. i E. C. organ ustalił, że poziom działki nr [...] w części północnej, przed zabudową, był wyższy o około 1,2 m względem działki nr [...]. Na podstawie oględzin muru ogrodzeniowego na działce nr [...] oraz powyższych ustaleń PINB uznał, że nieodpowiedni stan techniczny tej części ogrodzenia spowodowany jest niewłaściwą konstrukcją obiektu (bez zabezpieczeń w postaci zbrojenia) oraz brakiem bieżącej konserwacji. Niezależnie od powyższego organ powiatowy, mając wątpliwości co do stanu technicznego części ogrodzenia działki nr [...], postanowieniem z dnia [...]., na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, nałożył na współwłaścicieli nieruchomości – M. i A. B. oraz K. B., obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej północno-wschodniej części ogrodzenia działki nr [...] o długości 4 m, graniczącego z działką nr [...], ze szczególnym uwzględnieniem robót koniecznych do wykonania, w celu doprowadzenia go do odpowiedniego stanu technicznego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy ww. rozstrzygnięcie organu I instancji, natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, wyrokiem z dnia 10 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 155/16 uchylił orzeczenia organów I i II instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że postanowienie o charakterze dowodowym zostało wydane poza postępowaniem administracyjnym (organ nie wszczął żadnego postępowania w sprawie) oraz podniósł, że poczynienie jednoznacznych ustaleń w kwestii w jakich okolicznościach doszło do uszkodzenia ogrodzenia było obowiązkiem organu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził w dniu [...] ponowną kontrolę na działce nr [...], celem ustalenia przyczyn powodujących spękanie muru ogrodzeniowego pomiędzy działkami nr [...] i nr [...], która wykazała rysy i spękania przez całą grubość muru, od poziomu gruntu działki sąsiedniej (w górę oraz w dół). W górnej części muru rozwarstwienia (3 miejsca) dochodziły do 2 cm. Na poziomie gruntu działki nr [...] znajduje się poziome rozwarstwienie dwóch warstw cegieł i zaprawy, wskazujące na przenikanie wód opadowych i destrukcyjne działanie obniżonych temperatur oraz korzeni drzew znajdujących się na działce nr [...]. Organ nie stwierdził zagrożenia bezpieczeństwa ludzi oraz mienia. Do protokołu dołączono schemat graficzny oraz dokumentację fotograficzną. Z kolei, w dniu [...] organ I instancji przeprowadził kolejną kontrolę zagospodarowania terenu działki nr [...], w czasie której stwierdzono, że na terenie działki zrealizowano pewien zakres robót nie przewidzianych w projekcie budowlanym. Właściciele nieruchomości [...] wykonali murek ogrodowy usytuowany w pierwszej części prostopadle do ogrodzenia działki [...] i równolegle do północnej granicy działki własnej dł. 330 cm skręcający pod kątem prostym w południową stronę działki (dł. 270 cm). Wysokość murku ogrodowego wynosi średnio ok. 1,00 m i jest on trwale powiązany z murem ogrodzeniowym A. B. Mając na uwadze powyższe organ I instancji decyzją z dnia [...] nr [...], na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, nakazał właścicielom działki nr [...] doprowadzenie ogrodzenia działki do właściwego stanu technicznego poprzez przemurowanie fragmentów w których cegła jest spękana i zwietrzała, likwidację spękań i szczelin wg dostępnych na rynku budowlanym technologii, w terminie do dnia [...] Od powyższej decyzji odwołał się A. B. - współwłaściciel działki nr [...], zarzucając decyzji wadliwe ustalenie stanu faktycznego, a nadto przedwczesność w związku z decyzją PINB z dnia [...] nr [...], znak: PINB. [...] Odwołujący podniósł, że postępowanie w sprawie wykazało, że do uszkodzenia jego muru ogrodowego doszło w wyniku wadliwie wykonanych robót budowlanych przez właścicieli sąsiedniej nieruchomości nr [...], co znalazło wyraz w decyzji PINB nr [...] z dnia [...] Wskazał, że w decyzji nr [...] organ nakazał zdylatowanie muru poprzecznego wybudowanego na działce [...] i wykonanie izolacji przeciwwodnej od strony muru ogrodzeniowego, nie nakazał natomiast wybudowania muru oporowego wzdłuż ściany ogrodzenia oddzielającego tenże mur ogrodzeniowy od naporu ziemi na działce [...]. Zdaniem odwołującego, PINB winien wiedzieć, że wykonanie izolacji przeciwwodnej nie odciąży muru ogrodzeniowego. A zatem naprawa muru ogrodzeniowego przez niego możliwa będzie dopiero po wykonaniu robót przez właścicieli działki [...], a nadto po ustaleniu kto winien ponieść koszt naprawy, co najprawdopodobniej możliwe będzie do ustalenia wyłącznie w wyniku procesu sądowego o naprawę szkody z art. 415 k.c. oraz art. 222 § 2 k.c. W świetle powyższego, w jego ocenie, zaskarżona decyzja jest niewykonalna i dopóki nie zostanie wykonana decyzja nr [...] z dnia [...] a także nie zapadnie wyrok sądowy w sprawie ustalenia zobowiązania o naprawienie szkody, decyzja będzie niewykonalna. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję organu powiatowego z dnia [...]., nr [...] w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i jednocześnie orzekł o wykonaniu tego obowiązku w terminie do dnia [...] Pozostałą część decyzji utrzymał w mocy. Uzasadniając decyzję organ odwoławczy wskazał, że zgromadzony w sprawie przez organ I instancji materiał dowodowy, choć w większości dotyczy stanu technicznego muru ogrodzeniowego w północno-wschodniej części działki nr [...], wskazuje także, że stan techniczny ogrodzenia działki nr [...] w innych miejscach jest również nieodpowiedni. W ocenie organu, potwierdza to dokumentacja fotograficzna, wykonana podczas kontroli przeprowadzonych w dniach [...] i [...] Obrazuje ona liczne pęknięcia, rysy, rozwarstwienia, ubytki zaprawy w filarkach ceglanych i ceglanej podmurówce – w części ogrodzenia wzdłuż południowej granicy działki, a także pęknięcia elementów ogrodzenia – w północnej części działki, w miejscu odległym od muru ogrodzeniowego. Ponadto, z przeprowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego analizy wraz z obliczeniami wpływu obciążeń od naporu gruntu (z działki nr [...]) na mur ogrodzeniowy w miejscu, gdzie różnica poziomu terenu po obu stronach muru wynosi 1 m na długości 1,9 m wynika, że napór gruntu nie miał wpływu na stan konstrukcji muru. Nie wskazuje na to również charakter uszkodzeń – brak wybrzuszeń, czy wychylenia muru z płaszczyzny pionowej. Występują natomiast pęknięcia i szczeliny o szerokości do 1,5 cm na wysokości powyżej poziomu gruntu na sąsiedniej działce oraz poziome rozwarstwienia cegieł na poziomie gruntu działki [...]. Poniżej poziomu gruntu uszkodzenia są znacznie mniejsze, głównie w postaci rys. Podobne uszkodzenia występują również w części ogrodzenia wzdłuż południowej granicy działki nr [...], a także w ogrodzeniu, poza murem ogrodzeniowym, w miejscach gdzie poziom terenu na sąsiednich działkach jest podobny. Zdaniem organu odwoławczego, na aktualny stan techniczny ogrodzenia mogło mieć wpływ wiele czynników, np. nierównomierne osiadanie, ostry klimat morski, wpływ systemów korzeniowych roślinności – w miejscach, gdzie występuje duże zagęszczenie drzew i krzewów, a także brak bieżącej konserwacji obiektu. Niezależnie od powyższego organ wskazał, że zagospodarowanie nieruchomości sąsiedniej działki nr [...], w rejonie muru ogrodzeniowego w północno-wschodniej części działki nr [...], wpływa niekorzystnie na stan techniczny tego muru – dotyczy to miejsca na długości ok. 1,9 m, gdzie różnica poziomu gruntów między działkami wynosi 1,0 m (poziome rozwarstwienie 2 warstw cegieł i zaprawy, na poziomie gruntu działki [...], może być spowodowane przenikaniem wód opadowych), a murek ogrodowy opisany w protokole kontrolnym PINB z dnia [...] jest trwale powiązany z murem ogrodzeniowym, co może powodować pękanie muru wskutek nierównomiernego osiadania powiązanych elementów. W tej kwestii organ powiatowy prowadził odrębne postępowanie, zakończone decyzją nr [...] z dnia [...] Końcowo organ odwoławczy zaznaczył, że wykonanie niniejszej decyzji nie jest uzależnione od postępowania sądowego w sprawie roszczeń odszkodowawczych, o których wspomina skarżący, ani od wykonania decyzji PINB nr [...] z dnia [...] Sporny punkt - mur ogrodzeniowy na odcinku ok. 1,9 m stanowi niewielką część w stosunku do długości ogrodzenia i zakresu nakazanych robót budowlanych. Pismem z dnia [...] A. B. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na opisaną wyżej decyzję ZWINB w S., wnosząc o jej uchylenie w całości oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Ponadto, wniósł o: - wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji do czasu wydania prawomocnego rozstrzygnięcia w sprawie; - zawieszenie niniejszego postępowania do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia przez Sąd Rejonowy w K. postępowania cywilnego w sprawie usunięcia naruszeń i naprawienia szkody; - zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił: - niezgodność rozstrzygnięcia z ujawnionym stanem faktycznym; - dyletanctwo techniczne w nałożeniu obowiązku, który jest niewykonalny do czasu zrealizowania robót przez właścicieli działki [...], nakazanych w decyzji PINB w K. nr [...]; - absurdalność w określeniu obowiązku bez wskazania, których konkretnie elementów ogrodzenia dotyczy. Zdaniem skarżącego, organ nakładając na niego obowiązek doprowadzenia ogrodzenia działki do "właściwego stanu technicznego" nie sprecyzował na czym ten "właściwy stan techniczny" ma polegać. Organ odwoławczy twierdząc, wbrew ustaleniom protokołu, że stan ogrodzenia działki w innych miejscach jest również nieodpowiedni, powinien wskazać w oparciu o jakie normy lub przepisy budowlane ustalił tę "nieodpowiedniość" i czy ta "nieodpowiedniość" zagraża strukturze budowli, czy tylko stanowi naruszenie walorów estetycznych. Wyjaśnił, że elementy ogrodzenia wykonane zostały ze starej rozbiórkowej cegły szamotowej (specjalnie), a nie klinkierowej, jak stwierdził PINB i WINB, na zaprawie bez fugowania szczelin, aby nadać ogrodzeniu pewien walor "starości" (czego Prawo budowlane nie zabrania). W jego ocenie, narzucanie "norm estetycznych", realizujących wytyczne i polecenia właścicieli działki [...], jest niedopuszczalne. Skarżący zarzucił, że organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów odwołania, że zaskarżona decyzja jest niewykonalna dopóki nie zostanie wykonana decyzja nr [...] z dnia [...] przez właścicieli działki nr [...]. Zdaniem skarżącego, całe postępowanie wykazało, że zdaniem organu tylko ta niewielka część ogrodzenia stanowi zagrożenie, bowiem może ulec przewróceniu na teren działki nr [...], a organ w decyzji pominął to, że warunkiem jej wykonania jest wykonanie decyzji PINB nr [...]. Wskazana długość muru (1,9 m) jest bowiem sprzeczna z ustaleniem protokołu z dnia 13 sierpnia 2015 r., w którym to organ I stopnia ustalił długość muru na ok. 4,0 m. Organ winien precyzyjnie określać fakty i wymagania. Oczywistym jest, że najpierw należy usunąć przyczynę zniszczenia muru ogrodzeniowego na działce nr [...] przez wykonanie obowiązku z decyzji PINB nr [...] na działce nr [...], a dopiero wówczas usunąć skutek, czyli naprawić ogrodzenie na działce nr [...]. Odwrócenie tej kolejności, w jego ocenie, świadczy o kompletnym dyletanctwie zawodowym osób podejmujących decyzję, bowiem nakładają na właścicieli działki nr [...] obowiązek wykonania robót, które bez wykonania robót na działce nr [...] nie przywracają właściwego stanu technicznego ogrodzenia, a nadto są niewykonalne. Końcowo wskazał, że przed Sądem Rejonowym w K. z powództwa właścicieli działki nr [...] toczy się postępowanie przeciwko właścicielom działki nr [...] o nakazanie usunięcia naruszeń uszkadzających mur ogrodzeniowy, tj. roszczenia z art. 222 § 2 k.c., a także o naprawienie szkody, tj. roszczenie z art. 415 k.c. W odpowiedzi na skargę, ZWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 19 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 370/19 Sąd odmówił zawieszenia postępowania w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 66 ust.1 pkt 3 ustawy z 7 lipca1994 r. Prawo budowlane (j.t.: Dz. U. z 2018 r., poz.1202 ze zm. – dalej "u.p.b."), zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym – właściwy organ nakazuje w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Konstrukcja normy prawnej zawartej w art. 66 ust. 1 u.p.b. wskazuje, że decyzje podejmowane na jego podstawie mają charakter związany. Oznacza to, że jeżeli wystąpi choćby jedna z określonych w nim przesłanek, to organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony, lecz zobligowany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Przepis art. 66 u.p.b. został zamieszczony w rozdziale zatytułowanym "Utrzymanie obiektów budowlanych", co przesądza, że przepis ten powinien mieć zastosowanie w przypadkach, kiedy obiekt budowlany jest nieprawidłowo eksploatowany, nieremontowany, niekonserwowany, przez zaniechanie, niedbalstwo, brak kontroli, przez bierność właściciela lub zarządcy, doprowadzony do stanu opisanego w hipotezie tego przepisu. W rozpatrywanej sprawie przedmiotem sporu pozostaje kwestia, czy prawidłowo organ nadzoru budowlanego zobowiązał skarżącego wraz z pozostałymi współwłaścicielami działki do przemurowania fragmentów ogrodzenia działki, w których cegła jest spękana i zwietrzała, likwidacje spękań i szczelin. Skarżący konsekwentnie utrzymuje, że przyczyną uszkodzeń murowanego ogrodzenia są działania właścicieli sąsiedniej działki nr [...]. Organ nadzoru budowlanego wydaje się nie podzielać tego stanowiska powołując się przy tym na wyniki dokonanych w trakcie postępowania oględzin przedmiotowego ogrodzenia. W świetle tak sformułowanych stanowisk w sprawie wskazać należy, że niewątpliwie art. 66 ust. 1 pkt 3 u.p.b. stosuje się do stanów faktycznych, w których obiekt budowlany ze względu na niewłaściwe użytkowanie został doprowadzony do nieodpowiedniego stanu technicznego, który wymaga wydania przez organ nadzoru budowlanego stosownego nakazu usuwającego stwierdzone nieprawidłowości. Chodzi o skutki wynikające z użytkowania obiektu budowlanego, a które są z reguły wynikiem zużycia technicznego obiektu budowlanego lub nagłych zdarzeń mających miejsce po oddaniu obiektu do użytkowania. Użyte w ust. 1 pkt 3 sformułowanie "nieodpowiedni" odniesione do stanu technicznego obiektu budowlanego jest nieostre. W ustawie pojęcie to nie zostało zdefiniowane. W świetle powyższego, obowiązkiem organu nadzoru budowlanego jest dokonanie szczegółowych ustaleń faktycznych, z których jednoznacznie będzie wynikało, że występują nieprawidłowości w zakresie stanu technicznego obiektu budowlanego uzasadniające interwencję organu, w celu usunięcia tego nieprawidłowego stanu. W ocenie Sądu, powyższy obowiązek nie został spełniony w sprawie administracyjnej przez organy orzekające w sprawie. Z jednej strony organ wskazuje bowiem na liczne spękania muru, rozwarstwienia i zwietrzenie cegieł, co zdaje się ma przemawiać za brakiem jego prawidłowej konserwacji, a wiec uszkodzeniami wynikającymi z użytkowania obiektu budowlanego. Z drugiej wskazuje na możliwość oddziaływania na mur ogrodzeniowy wybudowanego na sąsiedniej działce murku ogrodowego, który jest trwale powiązany z murem ogrodzeniowym, co, jak podaje organ, może powodować pękanie muru wskutek nierównomiernego osiadania powiązanych elementów. Organ II instancji wskazał, że w tej kwestii organ powiatowy prowadził odrębne postępowanie, zakończone decyzją nr [...] z dnia [...] W takiej sytuacji nie jest jasne czym spowodowany został zły stan techniczny przedmiotowego muru ogrodzeniowego, a tym samym czy w sprawie prawidłowo zastosowano przepis art. 66 ust. 1 pkt 3 u.p.b. Ponownie rozpatrując sprawę organ, chcąc zastosować wyżej wskazany przepis, powinien jednoznacznie wykazać, że nieodpowiedni stan techniczny muru ogrodzeniowego wynika z braku jego właściwej konserwacji. Nadto w niniejszej sprawie organ ustali również i ewentualnie weźmie pod uwagę, że skarżący wniósł do sądu powszechnego pozew przeciwko właścicielom działki nr [...] o nakazanie usunięcia naruszeń uszkadzających mur ogrodzeniowy. Jeżeli faktycznie okoliczności taka ma miejsce, to organ powinien rozważyć zasadność wydawania nakazu na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 u.p.b., tak aby nie doszło do unicestwienia przedmiotu postępowania przez sądem powszechnym. W szczególności jeżeli stan techniczny muru nie zagraża życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, organ zobowiązany będzie szczegółowo uzasadnić konieczność wydania nakazu w oparciu o art. 66 ust. 1 pkt 3 u.p.b. W związku z brakiem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i naruszeniem tym samym art. 7 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 135 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), należało orzec jak w sentencji.