II SA/Sz 371/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), Protokolant Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 listopada 2011 r. sprawy ze skargi Komitetu A. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] nr [...] w przedmiocie dopuszczenia do udziału w postępowaniu uchyla zaskarżone postanowienie Komitet Obrony Policjantów - stowarzyszenie zwykłe z siedzibą w [...], wnioskiem z dnia [...], zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w [...] o dopuszczenie do udziału w trwającym już postępowaniu administracyjnym, zmierzającym do zwolnienia funkcjonariusza Policji – M.H. W motywach wniosku Komitet Obrony Policjantów wskazał, że w dniu [...] do Komitetu zgłosił się M.H. informując o toczącym się postępowaniu administracyjnym zmierzającym do zwolnienia go ze służby w Policji w związku z pozostawaniem przez niego ponad [...] miesięcy w zawieszeniu w czynnościach służbowych z powodu trwania postępowania karnego przeciw jego osobie. Zdaniem policjanta, postępowanie karne stanowi wynik ujawnienia przez niego nieprawidłowości w działaniu Komendy Powiatowej Policji w [...], polegających na naruszeniu prawa oraz związku kierownictwa z elementem przestępczym oraz odwetu za jego denuncjację. W tej sytuacji Komitet Obrony Policjantów wyraził pogląd, że zachowanie organu nie rodzi zaufania co do faktycznych jego intencji, co stanowi o powinności organizacji włączenia się do trwającego postępowania. Dodatkowo stowarzyszenie podało, że zgodnie z regulaminem, udziela ono wszechstronnej pomocy prawnej policjantom, których dobra prawem chronione są zagrożone, wobec czego dopuszczenie Komitetu Obrony Policjantów do udziału w przedmiotowym postępowaniu będzie stanowiło realizację jej regulaminowych celów. Pismem z tej samej daty M.H. złożył do sprawy o nr [...] wniosek dowodowy informując o czynnym udziale w tym postępowaniu organizacji społecznej o nazwie Komitet Obrony Policjantów w [...]. Postanowieniem z dnia 16 listopada 2010 r., wydanym na podstawie art. 31 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), Komendant Powiatowy Policji w [...] postanowił odmówić dopuszczenia Komitetu Obrony Policjantów z siedzibą w [...] do udziału we wszczętym w dniu [...] r. postępowaniu administracyjnym w sprawie wydalenia ze służby funkcjonariusza M.H., zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ przytoczył treść wniosku Komitetu i brzmienie art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a., uznając, że dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym jest uzależnione od wystąpienia łącznie dwóch przesłanek jakimi są: cele statutowe organizacji oraz interes społeczny. W oparciu o posiadaną kopię Regulaminu Komitetu Obrony Policjantów oraz określone w § 5 cele Komitetu organ uznał, że dopuszczenie organizacji byłoby uzasadnione jej statutowymi celami. Zdaniem organu, stowarzyszenie nie wykazało jednak istnienia przesłanki polegającej na wystąpieniu interesu społecznego do dopuszczenia go w niniejszej sprawie. Organ pierwszej instancji wskazał, że udział organizacji społecznej w postępowaniu nie może służyć wyłącznie jednostkowym interesom danej organizacji lub jej członków. Interes społeczny nie może być utożsamiany z indywidualnym interesem osób, które występują o pomoc do organizacji społecznej. Udział organizacji w postępowaniu administracyjnym powinien się odnieść do wielu niezindywidualizowanych adresatów traktowanych jako wspólny podmiot i przynieść im korzyść. W ocenie organu, argumenty podniesione we wniosku, czyli sam zamiar kontrolowania przebiegu postępowania w sprawie indywidualnej, połączony z nieznajdującymi odzwierciedlenia w rzeczywistości zarzutami wobec przełożonych policjanta, nie są wystarczające do dopuszczenia Komitetu Obrony Policjantów do udziału w postępowaniu. Organ pierwszej instancji podkreślił ponadto, że w toczącym się postępowaniu administracyjnym M.H. wyznaczył na swojego pełnomocnika adwokata L.L., który jest bezsprzecznie gwarantem wykorzystania wszelkich przysługujących stronie uprawnień. Kwestionując powyższe postanowienie Komitet Obrony Policjantów wniósł od niego zażalenie, w którym powtórzył stanowisko wyrażone w uzasadnieniu swojego wniosku z dnia [...] r. oraz podniósł, że zamiarem organizacji jest bezstronne wyjaśnienie faktycznych intencji organu oraz osób prowadzących i nadzorujących to postępowanie, ustalenie różnicowania postępowania i działań organu w zbliżonych stanach faktycznych, przestrzeganie procedur w takim zakresie, by nie rodziło się niezadowolenie społeczne oraz nie rzutowało ono na zaufanie obywateli do organów Policji. Postanowieniem z dnia [...] wydanym na podstawie art. 144 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 127 § 2 K.p.a., Komendant Wojewódzki Policji w [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy uzasadniając swoje stanowisko podał, iż w oparciu o treść regulaminu stowarzyszenia ustalił, że statutowym celem Komitetu Obrony Policjantów jest, między innymi, udzielanie wszechstronnej pomocy i informacji prawnej policjantom, wobec których wszczęto postępowania dyscyplinarne lub naruszono ich dobra prawem chronione oraz wspieranie wszelkich działań i inicjatyw prowadzących do usuwania zjawisk naruszania konstytucyjnych praw obywatelskich policjantów przez ich przełożonych (§ 5 regulaminu). Sposobem zaś realizacji wskazanego celu jest, między innymi, udział w postępowaniach administracyjnych, w których stroną jest policjant (§ 6 ust. 1 lit. f i g regulaminu). Komendant Wojewódzki Policji w [...] wskazał, że niezbędnymi przesłankami inicjatywy procesowej organizacji są istniejące łącznie – fakt tożsamości statutowego celu jej działalności z toczącym się postępowaniem oraz interes społeczny. Podkreślił ponadto, że interes organizacji społecznej w "cudzej sprawie" ma z natury rzeczy niższą rangę niż interes strony, wobec tego udzielenie ochrony prawnej interesowi organizacji społecznej w postaci dopuszczenia jej do udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym nie wynika bezpośrednio z mocy ustawy, jak to ma miejsce w stosunku do strony, lecz pozostawione jest rozstrzygnięciu organu prowadzącego postępowanie. W ocenie Komendanta Wojewódzkiego Policji, Komitet Obrony Policjantów nie wykazał istnienia interesu społecznego uzasadniającego jego udział w postępowaniu. Niezbędne jest, zdaniem organu, oddzielenie sfery interesu społecznego, w obronie którego winna działać organizacja społeczna, od zasadnego nawet interesu indywidualnego. Nie można zatem utożsamiać ochrony interesu społecznego przez Komitet Obrony Policjantów z zabiegami poszczególnych osób, tak jak w przypadku rozpoznawanej sprawy o ochronę prywatnych dóbr funkcjonariusza M.H. Organ odwoławczy stwierdził, że Komitet Obrony Policjantów zakłada występowanie nieprawidłowości w toczącym się postępowaniu administracyjnym w przedmiocie zwolnienia policjanta ze służby, a jedynym sposobem na ich usunięcie jest udział wskazanej organizacji w tym postępowaniu. Zdaniem organu, wnioskująca o dopuszczenie organizacja przyjęła tezę, że każde postępowanie o zwolnienie policjanta ze służby, gdy jest on niezadowolony z jego wszczęcia i ma poczucie krzywdy, wymaga jej udziału. Zdaniem Komendanta, w niniejszej sprawie organizacja społeczna nie wskazała konkretnych nieprawidłowości postępowania mogących mieć wpływ na prawa i obowiązki innych policjantów oraz na poczucie zagrożenia. Za taką nieprawidłowość nie można uznać samego faktu wszczęcia postępowania w przedmiocie zbadania zasadności zwolnienia funkcjonariusza M.H. ze służby w Policji w trybie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji. Dodatkowo organ wywiódł, że w stosunku służbowym występują dwie strony – przełożony i podwładny. One też mają możliwość rozwiązania tego stosunku. W stosunku administracyjnoprawnym występują dwa rodzaje podmiotów: z jednej strony organ administracji, mający wydać władcze rozstrzygniecie, z drugiej – strony. Takich podmiotów trudno się dopatrzyć w stosunku służbowym policjanta. Z tych też względów udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w takim przedmiocie nie może powodować naruszenia sfery prywatności strony poprzez nadmierne poszerzanie kręgu uczestników postępowania. Kwestionując powyższe postanowienie, Komitet Obrony Policjantów złożył na nie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnosząc jednocześnie o jego uchylenie oraz uchylenie postanowienia organu pierwszej instancji. Zdaniem strony skarżącej, rozstrzygnięcia organów obu instancji naruszają prawo wobec nieustalenia stanu faktycznego sprawy oraz błędnego ustalenia stanu prawnego, a także wobec niedostatecznej argumentacji stanowiska, że żądanie organizacji społecznej jest nieuzasadnione. Za wystarczających nie można uznać gołosłownych twierdzeń, że działania Komitetu Obrony Policjantów służą wyłącznie partykularnym interesom tej organizacji. Brak odniesienia się do ustawowych przesłanek dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu stanowi naruszenie art. 31 K.p.a., a wydanie rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego wymaga szczegółowego uzasadnienia. Następnie Komitet Obrony Policjantów przytoczył pogląd wyrażony w doktrynie, zgodnie z którym, organizacja społeczna może żądać wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do niego w interesie strony, ażeby wesprzeć ją, może też działać na rzecz jednej ze stron, wzmacniając jej pozycję w postępowaniu, a może również nie wiązać swoich czynności procesowych z interesem żadnej ze stron, mając na uwadze tylko zachowanie interesu społecznego. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje Skarga okazała się zasadna. Na wstępie należy zauważyć, że rozpoznając niniejszą sprawę ze skargi Komitetu Obrony Policjantów w [...] stowarzyszenie zwykłe, skład orzekający świadom był, że następuje to w sytuacji, gdy sprawa administracyjna, w której organy Policji odmówiły udziału Komitetowi Obrony Policjantów, została już zakończona ostateczną decyzją o zwolnieniu M.H. ze służby w Policji. Nie oznacza to jednak, że postępowanie wywołane wniesioną skargą stało się bezprzedmiotowym i powinno ulec umorzeniu. Byłoby to sprzeczne z zasadą kontroli sądu orzeczeń organów administracji publicznej pod kątem ich zgodności z prawem, która przeprowadzana jest, co do zasady, według stanu prawnego i faktycznego na dzień podejmowanych przez organy rozstrzygnięć. Uznanie bezprzedmiotowym niniejszego postępowania iluzoryczną czyniłoby ochronę prawną podmiotów, które nie będąc dopuszczone do udziału w postępowaniu, pozbawione zostałyby prawa zbadania legalności negatywnego dlań postanowienia wydanego w trybie art. 31 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), z tej tylko przyczyny, że organy zakończyły już postępowanie główne. Zgodnie z art. 31 § 1 K.p.a., organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Z przepisu tego wynika, że aby mogło nastąpić dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu muszą wystąpić łącznie trzy przesłanki: - postępowanie musi być w toku, - dopuszczenie do udziału musi być uzasadnione celami statutowymi, - za dopuszczeniem musi przemawiać interes społeczny. Nie budzi wątpliwości, że Komitet Obrony Policjantów zwrócił się ze swoim wnioskiem z dnia [...]r. o dopuszczenie do udziału w trwającym już postępowaniu administracyjnym, zmierzającym do zwolnienia funkcjonariusza Policji M.H. Z kolei ze znajdującego się w aktach administracyjnych regulaminu stowarzyszenia zwykłego Komitet Obrony Policjantów wynika, m.in., że statutowym celem stowarzyszenia jest wszechstronne zapoznawanie policjantów z wykładnią przepisów obowiązujących w Policji, udzielanie wszechstronnej pomocy i informacji prawnej policjantom wobec których wszczęto postępowanie dyscyplinarne, wspieranie wszelkich inicjatyw i działań służących zapewnieniu sprawiedliwego prawa do obrony policjantom wobec których wszczęte zostały postępowania dyscyplinarne, wspieranie wszelkich działań i inicjatyw prowadzących do usuwania zjawisk naruszania konstytucyjnych praw obywatelskich policjantów przez ich przełożonych (§ 5). Realizacja tych celów następuje, między innym, poprzez informowanie policjantów o ich prawach i obowiązkach, wyjaśnianie znaczenia obowiązujących w Polsce przepisów, analizowanie sytuacji prawnej w jakiej policjanci się znaleźli, udzielanie porad i wskazówek prawnych, uczestniczenie na prawach strony w postępowaniach administracyjnych przed organami Policji w sprawach policjantów oraz osób zwolnionych ze służby w Policji (§ 6). Niesporne pozostaje również to, że zgłoszenie się do udziału w sprawie prowadzonej przez organy Policji w stosunku do funkcjonariusza M.H., znajduje uzasadnienie w celach statutowych stowarzyszenia. Spór powstał natomiast co do oceny, czy za dopuszczeniem organizacji przemawiał interes społeczny. Odnosząc się do tej kwestii Komendant Wojewódzki Policji w [...], poza rozważaniami o charakterze ogólnym, stwierdził, że w badanej sprawie nie można utożsamiać ochrony interesu społecznego realizowanego przez Komitet Obrony Policjantów z zabiegami poszczególnych osób – mł. asp. M.H. – o ochronę jego prywatnych dóbr. Według organu, organizacja przyjęła tezę, że każde postępowanie o zwolnieniu policjanta ze służby, gdy jest on niezadowolony z jego wszczęcia i ma poczucie krzywdy, wymaga jej udziału. Komitet Obrony Policjantów nie wskazał konkretnych nieprawidłowości mogących mieć wpływ na prawa i obowiązki innych policjantów oraz na poczucie zagrożenia. Taką nieprawidłowością nie może być sam fakt wszczęcia postępowania w przedmiocie zbadania zasadności zwolnienia mł. asp. M.H. ze służby w Policji w trybie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji. Takiej argumentacji, która przemawiać miałaby za odmową uznania istnienia interesu społecznego do dopuszczenia Komitetu Obrony Policjantów do postępowania Sąd nie podzielił. Rolą organu nie było badanie, czy trafne są oczekiwania Komitetu Obrony Policjantów do dopuszczenia stowarzyszenia do postępowań związanych ze zwalnianiem policjantów ze służby, ale czy w tej konkretne sprawie takie okoliczności występują. Nieuzasadnione jest również stawianie organizacji zarzutu braku wykazania konkretnych nieprawidłowości mogących mieć wpływ na prawa i obowiązki innych policjantów oraz na poczucie zagrożenia. Po pierwsze, organizacja nie musi udowadniać istnienia takich nieprawidłowości. Obowiązek taki nie wynika z przepisów prawa. Po drugie, poczucie zagrożenia, do którego to przykładu odwołał się Komendant, może dotykać nie tylko innych policjantów ale i funkcjonariusza wobec którego toczy się postępowanie. Przyjęcie tezy, że istnienie interesu społecznego nie może występować w sprawie dotyczącej jednego tylko funkcjonariusza, niemożliwym czyniłoby występowanie w sprawie organizacji, która reprezentowałaby interes strony. Z taką wykładnią art. 31 K.p.a. nie sposób się zgodzić. O ile zasadne jest stanowisko organu, że to do niego należy ocena, czy interes społeczny przemawia za udziałem organizacji społecznej w postępowaniu, to jednak ocena ta winna być przez organ dokonana bardzo wnikliwie. Zdaniem Sądu, Komendant Wojewódzki Policji nie rozważył w szczególności, czy w interesie społecznym, a także w interesie samej formacji, leżała odmowa dopuszczenia Komitetu Obrony Policjantów do udziału w postępowaniu, które jak podano we wniosku stowarzyszenia, było wynikiem wszczętego postępowania karnego, będącego efektem ujawnienia przez M.H. nieprawidłowości w działaniu Komendy Powiatowej Policji w [...], naruszaniu prawa oraz związku jego kierownictwa z elementem przestępczym oraz odwetu za jego denuncjację. Przy takiej argumentacji wniosku i zgłaszanych wątpliwościach, zarzutach kierowanych przez funkcjonariusza w stosunku do przełożonego, który następnie orzeka w przedmiocie jego zwolnienia ze służby, organ powinien rozważyć, czy w interesie dbania o wizerunek Policji, jej autorytetu i oceny w odbiorze zewnętrznym, nie występuje interes społeczny w dopuszczeniu stowarzyszenia Komitet Obrony Policjantów, właśnie celem wykazania, także pozostałym funkcjonariuszom Policji, że postępowanie prowadzone jest w sposób obiektywny, z zachowaniem obowiązujących standardów i przepisów prawa. Za całkowicie niezrozumiały Sąd uznał wywód organu związany z koniecznością ochrony strony przed dopuszczeniem do udziału organizacji społecznej w postępowaniu ze względu na obawę naruszenia sfery prywatności strony, poprzez nadmierne poszerzanie kręgu uczestników postępowania, w sytuacji, gdy strona tegoż postępowania – M.H., sam zgłosił do organu fakt brania czynnego udziału Komitetu Obrony Policjantów w postępowaniu dot. zbadania zasadności zwolnienia go ze służby. Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, że zaskarżone postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu Komitetu Obrony Policjantów w [...] nie może być uznane za zgodne z prawem, z uwagi na zaprezentowane w jego uzasadnieniu częściowo chybione a częściowo nieprzekonujące stanowisko organu. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.