II SA/Sz 371/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.),, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 lipca 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w K. na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r., Nr [...] Starosta K., powołując się na art. 76 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 oraz art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. c ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (j.t.: Dz. U. z 2016 r., poz. 645 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o promocji zatrudnienia", orzekł o obowiązku zwrotu przez D. C. nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego, tj. środków na podjęcie działalności gospodarczej w kwocie [...] zł. W uzasadnieniu swojej decyzji Starosta wskazał, że przyznanie środków na podjęcie działalności gospodarczej przysługuje tylko i wyłącznie osobie bezrobotnej, a takiego statusu D. C. w dniu otrzymania środków już nie posiadał. W odwołaniu się od powyższej decyzji D. C. wniósł o jej uchylenie i umorzenie postępowania. Wojewoda decyzją z dnia [...] r., znak [...] , wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a., oraz art. 10 ust. 7 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia, po rozpatrzeniu odwołania orzekł: 1) uchylić zaskarżoną decyzję w całości, 2) umorzyć postępowanie pierwszej instancji. Wojewoda Zachodniopomorski ustalił, że po rejestracji D. C. w Powiatowym Urzędzie Pracy w K. w dniu [...] r., złożył on w dniu [...] r. wniosek o przyznanie mu z Funduszu Pracy dofinansowania na podjęcie działalności gospodarczej. W związku z pozytywnym rozpatrzeniem wniosku, w dniu [...] r. została zawarta umowa Nr [...] między Starostą K. a D.C. w zakresie przyznania dofinansowania na podjęcie działalności gospodarczej w kwocie [...] zł. Następnie, w związku z tym, iż wyszły na jaw okoliczności dotyczące zatrudnienia strony już od [...] r. i nieposiadania przez D. C., na dzień otrzymania środków na podjęcie działalności gospodarczej, statusu osoby bezrobotnej, Starosta K. pismem z dnia [...] r. wypowiedział stronie umowę zawartą w dniu [...] r. i jednocześnie wezwał do zwrotu otrzymanych środków finansowych. Wezwania ponawiał pismami z dnia [...] r., [...] r. oraz [...] r. W dniu [...] r. Starosta K., wydał decyzję administracyjną, na mocy której zobowiązał D. C. do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego w kwocie [...] zł, powołując w podstawie prawnej decyzji art. 76 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia. Wojewoda wskazał, że warunkiem wydania decyzji o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia w świetle art. 76 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia jest uprzednie uchylenie lub zmiana decyzji, na podstawie której to świadczenie zostało przyznane. Taka decyzja administracyjna w przedmiocie przyznania stronie środków na podjęcie działalności gospodarczej, nie została przez ten organ wydana. Organ zauważył, że zawarcie umowy w zakresie udzielenia pomocy finansowej w formie przyznania środków na działalność gospodarczą następuje w drodze czynności cywilnoprawnej, a zatem wszelkie roszczenia z niej wynikające nie mogą być dochodzone w trybie administracyjnym. Właściwym dla rozstrzygnięcia sporów wynikających z takiej umowy jest sąd powszechny, co wynika wprost z zawartej umowy z dnia [...] r. Zdaniem organu odwoławczego, brak jest podstaw prawnych do orzekania przez ten organ w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, gdyż w danej sprawie ustawodawca nie upoważnił w ogóle organów zatrudnienia do wydawania decyzji administracyjnych w przedmiocie przyznawania osobom bezrobotnym środków na podjęcie działalności gospodarczej. Wręcz przeciwnie, zgodnie z art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia, starosta na podstawie umowy, może przyznać bezrobotnemu jednorazowo środki na podjęcie działalności gospodarczej, w tym na pokrycie kosztów pomocy prawnej, konsultacji i doradztwa związane z podjęciem tej działalności, w wysokości określonej w umowie, nie wyższej jednak niż 6-krotnej wysokości przeciętnego wynagrodzenia, a w przypadku, gdy działalność jest podejmowana na zasadach określonych dla spółdzielni socjalnych, wysokość przyznanych bezrobotnemu środków nie może przekraczać 4-krotnego przeciętnego wynagrodzenia na jednego członka założyciela spółdzielni oraz 3-krotnego przeciętnego wynagrodzenia na jednego członka przystępującego do spółdzielni socjalnej po jej założeniu. Zgodnie zaś z ust. 3 art. 46, osoba, która otrzymała z Funduszu Pracy jednorazowo środki na podjęcie działalności gospodarczej, założenie lub przystąpienie do spółdzielni socjalnej, jest obowiązana dokonać zwrotu, w terminie 30 dni od dnia doręczenia wezwania starosty, otrzymanych środków wraz z odsetkami ustawowymi, jeżeli prowadziła działalność gospodarczą lub była członkiem spółdzielni socjalnej przez okres krótszy niż 12 miesięcy albo naruszone zostały inne warunki umowy dotyczące przyznania tych środków. W przypadku niewywiązania się z obowiązku, o którym mowa w ust. 2 i 3, dochodzenie roszczeń z tytułu zawartej umowy następuje na podstawie przepisów Kodeksu postępowania cywilnego (ust. 4 art. 46 ustawy). Wojewoda wskazał, że ten aspekt sprawy został przez Starostę K całkowicie pominięty przy wydawaniu decyzji o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia, gdyż jak to już wykazano wyżej, D. C. środki na podjęcie działalności gospodarczej uzyskał na mocy zawartej umowy cywilnoprawnej. Nałożenie zatem na niego obowiązku zwrotu ww. środków w drodze decyzji administracyjnej na podstawie art. 76 ust. 2 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia było bezpodstawne. Mając na uwadze powyższe Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Skargę na decyzję Wojewody złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. Prokurator Rejonowy w K., zarzucając naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania, tj. art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. c, art. 46 ust. 4 i art. 76 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia oraz art. 1 pkt 1 K.p.a., poprzez ich błędną interpretację, które miało wpływ na wynik sprawy w postaci umorzenia postępowania pierwszej instancji w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego przez D. C. świadczenia, tj. środków na podjęcie działalności gospodarczej w kwocie [...] zł. Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody w całości. Uzasadniając skargę Prokurator, po przytoczeniu stanu faktycznego, wskazał, że w opisanej sytuacji beneficjent nie naruszył warunków (postanowień) samej umowy, lecz była ona nieważna z mocy prawa (art. 58 § 1 Kodeksu cywilnego), albowiem umowa dotycząca przyznania dofinansowania na podjęcie działalności gospodarczej zgodnie z art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia może być zawarta wyłącznie z osobą posiadającą w sensie prawnym status bezrobotnego, a nie z osobą takiego statusu nieposiadającą. Dotyczy to w szczególności osób, które utraciły status bezrobotnego przed podpisaniem umowy z powodu zatajenia przed publicznymi służbami zatrudnienia faktu podjęcia pracy. W takiej sytuacji roszczenie o zwrot środków Funduszu Pracy nie mogłoby zostać oparte na postanowieniach umowy (jest ona bezwzględnie nieważna ex tunc), lecz ewentualnie na przepisach o bezpodstawnym wzbogaceniu (świadczenie spełnione w wykonaniu nieważnej czynności prawnej - art. 405 § 2 K.c.). Przeszkodą prawną jednak, wykluczającą w takiej sytuacji powództwo na tej podstawie jest przepis art. 46 ust. 4 ustawy o promocji zatrudnienia, który stanowi, że dochodzenie roszczeń z tytułu zawartej umowy, w przypadku niewywiązania się z obowiązku, o którym mowa w ust. 2 i 3, następuje na podstawie przepisów Kodeksu postępowania cywilnego. Przepis ust. 2 tego artykułu dotyczy innego instrumentu rynku pracy (refundacji wyposażenia stanowiska pracy), natomiast ust. 3 stanowi o obowiązku zwrotu przez beneficjenta otrzymanych środków w terminie 30 dni w dwóch przypadkach: prowadzenia działalności przez okres krótszy niż 12 miesięcy lub naruszenia innych warunków umowy. Ustawa o promocji zatrudnienia w art. 46 ust. 4 odsyła zatem strony tego typu umowy na drogę procesu cywilnego tylko w przypadku, gdy łącznie spełnione są następujące warunki: 1. roszczenie wynika z umowy o dofinansowanie rozpoczęcia działalności gospodarczej, 2. roszczenie starosty związane jest z zaprzestaniem przez beneficjenta prowadzenia działalności gospodarczej przez przed upływem okresu co najmniej 12 miesięcy lub z naruszeniem innych warunków umowy, 3. beneficjent nie zwrócił środków w terminie 30 dni od otrzymania wezwania starosty. W przedmiotowym przypadku, jak już wykazano wyżej, pierwsze dwa warunki nie zostały spełnione, stąd zgodnie z art. 46 ust. 4 ustawy Kodeks postępowania cywilnego nie może mieć w nim zastosowania. Według Prokuratora powyższa regulacja jest komplementarna z definicją art. 76 ust. 2 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia, zgodnie z którą za nienależnie pobrane świadczenie pieniężne uważa się m. in. świadczenie pieniężne wypłacone na podstawie nieprawdziwych oświadczeń lub sfałszowanych dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd powiatowego urzędu pracy przez osobę pobierającą to świadczenie. Zachowanie D. C., polegające na zatajeniu wbrew obowiązkowi wynikającemu z ustawy faktu podjęcia zatrudnienia w maju 2012 r., skutkujące utratą statusu bezrobotnego, a następnie złożenie wniosku o przyznanie środków Funduszu Pracy na dofinansowanie rozpoczęcia działalności gospodarczej, wpisuje się w zakres semantyczny "świadomego wprowadzenia w błąd powiatowego urzędu pracy". Tym samym orzeczenie o zwrocie świadczenia pieniężnego wypłaconego ww. osobie bez podstawy prawnej powinno nastąpić, zgodnie z art. 76 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia, w drodze decyzji administracyjnej starosty, a nie wyroku sądu powszechnego. Prokurator nie zgodził się również z tezą zawartą w uzasadnieniu opisywanej decyzji Wojewody, że charakter stosunku prawnego-cywilnoprawny lub administracyjnoprawny - decyduje o dopuszczalności lub niedopuszczalności drogi sądowej, bowiem zależy to wyłącznie od woli ustawodawcy. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie z powodu braku przesłanek do uznania, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem. Uczestnik postępowania D. C. w swojej odpowiedzi na skargę z dnia [...] r. wniósł o jej oddalenie w całości. W uzasadnieniu podniósł, że błędne jest twierdzenie Prokuratora, iż w niniejszej sprawie roszczenie Powiatowego Urzędu Pracy może być oparte o art 76 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia. Wskazał, że zawarcie umowy jest cywilnoprawną, dwustronną czynnością prawną, a zatem wszelkie roszczenia z niej wynikające nie mogą być dochodzone w trybie administracyjnym (przez wydanie decyzji jako jednostronnego, indywidualnego, władczego aktu organu administracji publicznej), lecz właściwym dla rozstrzygnięcia sporów wynikających z takiej umowy jest sąd powszechny. Takie stanowisko potwierdza także i to, że przyznając dotację żaden organ administracji nie wydał decyzji administracyjnej co do przyznania dotacji i jej przekazania, które to czynności odbyły się wyłącznie na podstawie umowy cywilnoprawnej. Organ I instancji nie ma też kompetencji do wznowienia postępowania w przedmiocie przyznanej dotacji, albowiem nie była to sprawa administracyjna i nie wydano w niej wcześniej decyzji. Według uczestnika błędna jest także wykładnia art. 46 ust. 4 ustawy o promocji zatrudnienia prezentowana przez Prokuratora w skardze. Bowiem bycie bezrobotnym odnosi się do "innych warunków dotyczących przyznania środków" o których mowa w art. 46 ust. 3 ww. ustawy i który ma zastosowanie poprzez odesłanie z art. art. 46 ust. 4 ustawy o promocji zatrudnienia. Powyższe potwierdza także treść umowy nr 114/2012 dotycząca przyznania dofinansowania na podjęcie działalności gospodarczej z dnia 16 października 2012 r., gdzie w § 10 wskazano, że "Spory mogące wyniknąć ze stosowania niniejszej umowy strony poddają pod rozstrzygnięcie sądu właściwego miejscowo dla Starosty." Uczestnik postępowania podniósł dalej, że mylnie Prokurator wskazuje, iż umowa o wypłatę środków jest nieważna w świetle art. 58 k.c., bowiem stroną takiej umowy, zgodnie z art. 46 Ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie była osoba bezrobotna. W dniu zawarcia umowy nr [...] dotyczącej przyznania dofinansowania na podjęcie działalności gospodarczej faktycznie pozostawał osobą bezrobotną, albowiem w dniu [...] r. istniała wobec niego prawomocna decyzja z dnia [...] r. uznająca go za osobę bezrobotną, w tym czasie nie posiadał on żadnego źródła dochodu, w tym nie świadczył pracy na rzecz jakiegokolwiek podmiotu. Dopiero po wykonaniu i rozliczeniu umowy nr [...] Starosta K. decyzją z dnia [...] r. uchylił swoją decyzję o utracie przez niego statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] r. z powodu przyznania środków na podjęcie działalności gospodarczej i orzekł o utracie statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] r. Zatem zawarcie w dniu [...] r. umowy nr [...] nastąpiło z osobą bezrobotną, skoro w tym dniu istniała prawomocna decyzja o uznaniu D. C. za taką osobę. Późniejsza zmiana tej decyzji, już po zawarciu i wykonaniu umowy w ocenie D. C. nie wpływa na jej ważność i skuteczność. W ocenie D. C. umowa nr [...] jest ważna, albowiem żaden przepis prawa nie zabrania zawarcia umowy o takiej treści jak uczyniły to strony, a także umowa została wykonana i rozliczona w całości, zanim została uchylona decyzja o zmianie statusu osoby bezrobotnej i co nie powinno mieć wpływu na ważność tej umowy wobec przywołanych wyżej poglądów prawnych. D. C. podkreślił, że faktycznie w dacie zawarcia umowy i pobrania świadczenia pozostawał osobą bezrobotną, a dotację wykorzystał zgodnie z celem i dzięki niej do dnia dzisiejszego prowadzi działalność. D. C. zaprzeczył aby kiedykolwiek świadomie miał wprowadzić w błąd Powiatowy Urząd Pracy. Wyjaśnił, że w dacie zawarcia umowy i przykazania środków na rozpoczęcie działalności gospodarczej istniała prawomocna decyzja przyznająca mu status bezrobotnego. W dacie przekazania pieniędzy faktycznie nie wykonywał on pracy i pozostał bez pracy. W tych okolicznościach trudno twierdzić, aby wiedział, że kiedyś zostanie podważony jego status osoby bezrobotnej, zresztą z podważeniem którego konsekwentnie się nie zgadzał. Z ostrożności procesowej uczestnik wskazał, że art. 76 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia określa szczególne terminy przedawnienia dla roszczeń powiatowego urzędu pracy związanych z nienależnymi świadczeniami pieniężnymi wypłaconymi z Funduszu Pracy. W myśl wskazanego przepisu roszczenia powiatowego urzędu pracy z tytułu zasiłków, stypendiów i innych świadczeń pieniężnych finansowanych z Funduszu Pracy ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia ich wypłaty. Wobec tego, w niniejszej sprawie zastosowanie będzie miał 3 letni termin przedawnienia, zaś żądanie Powiatowego Urzędu Pracy uległo już przedawnieniu, albowiem środki pieniężne zostały wypłacone D. C. w dniu [...] r., a więc nawet ewentualne wydanie decyzji mógłby nastąpić do dnia [...] r., nie zaś dopiero w dniu [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi j.t.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – dalej "P.p.s.a." Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem powyższego kryterium Sąd stwierdził, że skarga nie może zostać uwzględnienia. Niezależnie bowiem od tego czy zarzuty w niej podniesione uznać należy za trafne, czy też nie, w każdym przypadku zachodzą podstawy do oddalenia skargi. Jeżeli zgodzić się ze stanowiskiem Prokuratora, że w rozpoznawanej sprawie orzeczenie o zwrocie świadczenia pieniężnego wypłaconego D. C. powinno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej starosty (zgodnie z art. 76 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia), a nie wyroku sądu powszechnego, to i tak skargę należy oddalić. W przypadku bowiem przyjęcia, że sprawa miałaby być rozpatrywana w trybie postępowania administracyjnego, to wówczas organ administracji zobowiązany byłby wziąć pod uwagę treść przepisu art. 76 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia. Rzeczony przepis stanowi: "Roszczenia z tytułu zasiłków, stypendiów i innych świadczeń pieniężnych finansowanych z Funduszu Pracy ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia spełnienia warunków do ich nabycia przez uprawnioną osobę, a roszczenia powiatowego urzędu pracy ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia ich wypłaty." Wskazać przy tym należy, że terminy materialnoprawne mogą odnosić się zarówno do strony, jak i do organu administracji publicznej. Niezachowanie takiego terminu odnoszącego się do strony skutkuje wygaśnięcie uprawnienia, a termin ten nie może być przedłużony lub przywrócony. Zasada ta obowiązuje również w przypadku terminu odnoszącego się do organu administracji publicznej, gdyż upływ terminu skutkuje utratą możliwości działania przez ten organ. W rezultacie sprawa powinna być zakończona przez organ I instancji przed upływem terminu, bo potem nie będzie mógł on skorzystać ze swego uprawnienia. W niniejszej sprawie nie ma wątpliwości, że przedmiotowe świadczenie wypłacono uczestnikowi postępowania w dniu [...] r. Jednoznacznie wynika to z akt sprawy i nie jest sporne między stronami. A zatem roszczenie mogło być skutecznie dochodzone przez organ do dnia [...] r. i po tej dacie nie mogła już być wydana decyzja administracyjna orzekająca o zwrocie przyznanego dofinansowania. W związku z powyższym wskazać również należy na przepis art. 76 ust. 5 ustawy o promocji zatrudnienia, który stanowi: " W zakresie nieuregulowanym w ust. 2-4 stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny dotyczące przerwania biegu terminu przedawnienia." Z akt sprawy nie wynika aby organ podejmował jakiekolwiek działania skutkujące przerwaniem biegu terminu przedawnienia. W szczególności za czynność przerywającą bieg terminu przedawnienia nie można uznać wystosowanych do uczestnika postępowania w dniach [...] r. wezwań do zwrotu otrzymanych środków finansowych. Zdaniem Sądu nie były to, wynikające z ustawy, czynności podjęte bezpośrednio w celu dochodzenia roszczenia. A zatem skoro w dacie orzekania przez organ I instancji roszczenie powiatowego urzędu pracy uległo przedawnieniu, to prawidłowa jest zaskarżona decyzja Wojewody uchylająca decyzję Starosty K. i umarzająca postępowanie administracyjne w sprawie. Stosownie do postanowień art. 105 § 1 K.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Przytoczony przepis w sposób jednoznaczny określa procesowy skutek upływu terminu przedawnienia, który wymaga od organu I instancji lub organu odwoławczego umorzenia postępowania w przypadku, gdy organ ten nie zdążył wydać decyzji o zwrocie świadczenia przed upływem tego terminu. Z powyższego wynika, że zaskarżona decyzja zawiera prawidłowe rozstrzygnięcie. Wprawdzie w takim przypadku uzasadnienie zaskarżonej decyzji pozostaje w sprzeczności z jej rozstrzygnięciem, co stanowi naruszenie przepisu art. 107 § 3 K.p.a. Jednak, zdaniem Sądu, jest to naruszenie przepisu postępowania nie mające istotnego wpływu na wynik sprawy. O wyniku bowiem sprawy decyduje treść rozstrzygnięcia decyzji, a nie jej uzasadnienie. Natomiast zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., Sąd uwzględnienia skargę tyko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów procedury, jeżeli naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skoro do tak istotnego naruszenia procedury w rozpoznawanej sprawie nie doszło, to brak jest podstawy do uwzględnienia skargi. W drugim przypadku, jeżeli zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody, że sprawa zwrotu świadczenia pieniężnego wypłaconego uczestnikowi postepowania D. C. nie powinna być załatwiana w drodze decyzji administracyjnej, lecz podlega kognicji sądów powszechnych, to niewątpliwe słuszne było uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania administracyjnego. A zatem również w takim przypadku skargę należy oddalić. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., na podstawie art.151 P.p.s.a., skargę oddalił.