II SA/Sz 372/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędziowie: Asesor WSA Katarzyna Grzegorczyk - Meder /spr./ Asesor WSA Arkadiusz Windak Protokolant Agnieszka Klimek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lipca 2006 r. sprawy ze skargi W. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia [...] Nr [...], II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza na rzecz W. P. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Burmistrz na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, poz. 880 ze zmianami), wymierzył W. P. administracyjną karę pieniężną w wysokości [...] zł za usunięcie z działki [...] obręb [...] gmina [...] [...] drzew z gatunku [...]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przedstawił następujący stan faktyczny sprawy. Na podstawie informacji uzyskanej w dniu [...] na sesji Rady Miasta , dotyczącej wycięcia drzew oraz nawiezienia dużych kamieni na działkach: nr [...] stanowiącej współwłasność [...] osób, nr [...] należącej do gminy [...] oraz nr [...], której właścicielem jest Skarb Państwa, Burmistrz wszczął postępowanie administracyjne. Postępowaniem objęto działkę nr [...], na której dokonano wycięcia drzew bez zezwolenia. Sprawa nawiezienia kamieni, z których część została wrzucona do jeziora oraz usunięcia drzew i krzewów z pozostałych działek została wyłączona do odrębnego postępowania. W wyniku wstępnych oględzin przeprowadzonych w dniu [...] organ ustalił, że na działce nr [...] obręb [...] gmina [...] dokonano wycięcia wielu drzew, w tym kilkunastu, które osiągnęły wiek ponad pięciu lat. Kolejne oględziny nieruchomości przeprowadzone w dniu [...]. doprowadziły do ustalenia, że na przedmiotowej usunięto [...] drzew z gatunku [...]. Współwłaściciele działki nr [...], zawiadomieni o wszczęciu postępowania zgodnie oświadczyli, że w wyniku dokonanego podziału posiadaczem nieruchomości jest W. M. P., natomiast stan władania gruntem, na którym stwierdzono usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia został potwierdzony poprzez umowne zniesienie współwłasności w dniu [...] (umowa zawarta w formie aktu notarialnego). W. P. w piśmie z dnia [...] oświadczył, że wycinki drzew na działce nr [...] dokonał działający na jego zlecenie pracownik, który niewłaściwie zrozumiał wydane polecenia co do zakresu prac. W piśmie tym, do naprawienia szkód w zakresie ustalonym przez gminę, upoważnił H. P.. Po umownym zniesieniu współwłasności, pismem z dnia [...] H. P., działając we własnym imieniu, poinformował organ o oświadczeniu złożonym przez W. P. w Biurze Notarialnym w obecności pozostałych współwłaścicieli, zgodnie z którym ponosi on winę za wszystkie szkody wyrządzone na działce [...] oraz zobowiązuje się do ich naprawienia. W piśmie z dnia [...] skierowanym do Burmistrza W. P. stwierdził, że nie ponosi odpowiedzialności za wycięcie drzew i usunięcie kamieni z działki, której jest właścicielem i brak jest jakichkolwiek dowodów, z których wynikałoby ,że jest on sprawcą wycięcia drzew. Oświadczył natomiast, iż z działki [...] dokonał usunięcia krzewów i trawy. Burmistrz , w oparciu o tak ustalony stan faktyczny stwierdził, że zebrany w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do uznania, że wycięcia drzew bez zezwolenia na działce nr [...] dokonał jej właściciel - W. P., który potwierdził ten fakt w oświadczeniu złożonym na piśmie oraz ustnie w obecności pozostałych współwłaścicieli. Organ I instancji nie uznał natomiast wyjaśnień złożonych przez W. P. w piśmie z dnia [...]. za wiarygodne, obarczył go winą za usunięcie [...] drzew bez zezwolenia i wymierzył karę pieniężną. W. P. odwołał się od decyzji organu I instancji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz umorzenia toczącego się przeciwko niemu postępowania lub uchylenia decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonej decyzji zarzucił rażące naruszenie prawa, tym naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w tym zasady prawdy obiektywnej. Odwołujący się podniósł, że zebrany w sprawie materiał dowodowy jest niewystarczający do uznania, że jest on winny wyrządzenia szkód na działce nr [...], gdyż ustalenia w tej materii oparte są na dowodzie z dokumentu prywatnego, który stanowi oświadczenie złożone przez H. P.. W. P. zarzucił również, że organ I instancji dokonał oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego w sposób będący w sprzeczności z regułami prawidłowego rozumowania oraz zasadami doświadczenia życiowego. Zdaniem odwołującego się, prawidłowej oceny drzew na podstawie śladów po ich ścięciu, zarówno co do wieku jak i gatunku, winna dokonać osoba posiadająca wiadomości specjalne – biegły z zakresu dendrologii. W. P. zaprzeczył nadto w odwołaniu, iż przyznał się do usunięcia drzew z działki [...], o czym miała świadczyć treść pisma z dnia [...]. W piśmie tym odnosząc się do szkody miał na myśli usunięcie krzewów i trawy z działki, albowiem nie wiedział, że na usunięcie tychże musi posiadać zezwolenie. Odwołujący wskazał również, że odmowa wiarygodności złożonym w tym piśmie oraz piśmie z dnia [...]. wyjaśnieniom nie została przez Burmistrza uzasadniona tak jak danie wiary pismu złożonemu przez H. P.. W. P. zarzucił w odwołaniu sprzeczność pomiędzy ustaleniami dokonanymi przy oględzinach działki nr [...] stwierdzonych protokołem z dnia [...] a dokumentem określonym jako "ustalenie wysokości administracyjnej kary pieniężnej" z dnia [...]. Wskazane rozbieżności dotyczyły obwodu pni usuniętych drzew, czego konsekwencją było błędne i zawyżone ustalenie wysokości kary. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] Nr [...] na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że ustalenia organu I instancji są prawidłowe, jak również prawidłowa jest ich ocena. Kolegium nie dopatrzyło się naruszenia przepisów prawa procesowego. W ocenie Kolegium, W. P. miał świadomość tego, w jakim przedmiocie toczy się postępowanie administracyjne i stąd też składane przez niego oświadczenia, wbrew późniejszym przeczeniom, dotyczyły usunięcia drzew bez zezwolenia. Z tych względów oświadczenie odwołującego się z dnia [...]. oraz oświadczenie H. P. z dnia [...]. tworzą logiczną całość i znajdują potwierdzenie w zebranym w sprawie materiale dowodowym. Organ odwoławczy, powołując się na treść art. 89 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, wskazał na bezzasadność powoływania w sprawie biegłego z zakresu dendrologii do określenia promieni drzew ściętych bez zezwolenia. Zdaniem Kolegium, organ I instancji dokonał na podstawie dokumentacji fotograficznej załączonej do akt administracyjnych sprawy, prawidłowej oceny porównawczej stanu zadrzewienia sąsiadujących działek i zgodnie z zasadami logiki wywnioskował, że podobny stan zadrzewienia był również na przedmiotowej działce, co świadczy o tym że na działce rosły nie tylko samosiejki w wieku do pięciu lat, ale również wieloletnie drzewa. Organ II instancji podniósł również, że administracyjna kara pieniężna dotyczy wyłącznie sytuacji dokonania zabronionej czynności przez posiadacza nieruchomości, który wbrew nakazowi uzyskania zezwolenia usuwa drzewa lub krzewy lub też czyniąc to wbrew zakazowi właściwego organu odmawiającego uzyskania zezwolenia. Zakresem ustawy nie są objęte stany zniszczenia lub usunięcia drzew lub krzewów przez osoby trzecie jako akt bezprawny, który mógłby stanowić podstawę do wszczęcia postępowania karnego lub cywilnego o odszkodowanie za wyrządzoną szkodę. W stanie faktycznym tej sprawy sytuacja taka nie wystąpiła. Działanie strony i jej pełnomocnika wskazują, że strona sama dokonała usunięcia drzew bez wymaganego zezwolenia. Kolegium uznało, że pomimo istnienia wiarygodnych dowodów na okoliczność, że usunięcia drzew z działki nr [...] dokonał W. P., ze względu na nieprawidłowo naliczoną karę pieniężną zachodzi konieczność ponownego wymiaru kary administracyjnej na podstawie rozporządzenia Ministra Środowiska \ dnia 13 października 2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew (Dz.U. Nr 228, poz. 2306), co uzasadnia wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 Kpa w celu zapewnienia zasady dwuinstancyjności postępowania. W. P. wywiódł skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza z dnia [...] i umorzenia postępowania przeciwko skarżącemu lub uchylenia decyzji organów obu instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Skarżący przytoczył argumenty zawarte we wniesionym do Kolegium odwołaniu od decyzji organu I instancji, a nadto zarzucił zaskarżonej decyzji rażące naruszenie przepisów procedury administracyjnej, w szczególności art. 75, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, które to naruszenie miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. W. P. zaprzeczył, że kiedykolwiek usuwał z działki nr [...] drzewa, natomiast stanowczo twierdził, że wiek skoszonych krzewów nie przekraczał pięciu lat. Wymierzenie przez Burmistrza kary pieniężnej za usunięcie krzewów, których wiek nie przekraczał pięciu lat, uznał na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody, za niedopuszczalne. Skarżący podniósł nadto, że odpowiedzialnością za wycięcie drzew bez zezwolenia organ obciążył go w oparciu o domniemaną winę, albowiem nie przedstawiono żadnych dowodów na okoliczność, że to właśnie skarżący jest sprawcą usunięcia drzew. W. P. zakwestionował również twierdzenie Kolegium o braku podstaw do ustalania wieku drzew w oparciu o wiadomości specjalne i pozostawienie oceny w tej materii organom orzekającym w sprawie. Zdaniem skarżącego ocena taka narusza obowiązujące w postępowaniu administracyjnym reguły postępowania dowodowego wyrażone w art. 75, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. W. P. na poparcie tych twierdzeń powołał treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2005 r. – IV SA/Wa 660/2004. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie z argumentacją zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne kontrolują legalność zaskarżonych decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania Sąd stwierdził, że wniesiona skarga jest zasadna, jednakże uchylenie zaskarżonej decyzji nastąpiło również z przyczyn nie objętych skargą. Na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami), Sąd nie jest związany granicami skargi, co oznacza, że skarga powinna zostać uwzględniona, jeśli tylko Sąd, niezależnie od zarzutów w niej podniesionych i wniosków w niej sformułowanych, stwierdzi istnienie któregoś z naruszeń prawa, powodujących wzruszenie zaskarżonego aktu lub czynności. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji pod kątem formalnym, Sąd zwrócił uwagę na przywołaną procesową podstawę rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym- art. 138 § 2 Kpa. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze odstąpiło od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy z przyczyn, które wykraczają poza ustawowe podstawy wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 Kpa Organ odwoławczy jako przyczynę przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji wskazał konieczność przeliczenia przez ten organ administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia w oparciu o stawkę, której wysokość wynika z rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 października 2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew (Dz.U. Nr 228, poz. 2306 ze zmianami), albowiem zastosowana przez Burmistrza stawka za 1 cm obwodu pnia drzewa okazała się nieprawidłowa. Czynność ta, natury czysto arytmetycznej, przy niekwestionowaniu przez Kolegium pozostałych ustaleń faktycznych, nie wymagała przeprowadzania postępowania wyjaśniającego, ani w całości ani w znacznej części. W takiej sytuacji organ odwoławczy, wyposażony przez ustawodawcę w uprawnienia o charakterze reformacyjno-merytorycznym, określone w art. 138 § 1 pkt 2 kpa, z uwzględnieniem art. 139 tej ustawy, miał możliwość wydania rozstrzygnięcia merytorycznego. Odnosząc się do twierdzenia Kolegium uzasadniającego wydanie decyzji kasacyjnej ze względu na potrzebę zapewnienia stronie prawa do dwuinstancyjności postępowania administracyjnego zauważyć należy, że twierdzenie to na gruncie sprawy będącej przedmiotem rozpoznania pozbawione jest usprawiedliwionych podstaw. Z mocy art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, organ odwoławczy posiada kompetencje do usunięcia naruszeń prawa materialnego i procesowego, których dopuścił się organ I instancji, jeżeli nie występują przesłanki określone w art. 138 § 2 Kpa. Zastosowanie zatem przez organ administracji publicznej instytucji reformacji nie oznacza wbrew twierdzeniom organu odwoławczego naruszenia zasady dwuinstancyjności. Zauważyć należy, że Sąd dokonując oceny decyzji kasacyjnej, wydanej na podstawie art. 138 § 2 Kpa, poddaje w istocie kontroli zasadność wydania przez organ decyzji na gruncie wskazanego przepisu procedury administracyjnej. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania podane przez organ przyczyny wydania decyzji kasacyjnej wskazują na bezprawność tego rodzaju rozstrzygnięcia, co przesądza o jej uchyleniu. Niezależnie od tych okoliczności, w postępowaniu administracyjnym wszczętym w sprawie usunięcia drzew bez wymaganego zezwolenia, zakończonym wydaniem decyzji nakładającej administracyjną karę pieniężną na W. P., Sąd dostrzegł szereg uchybień, które nie pozostały bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Uchybienia te odnoszą się przede wszystkim do zakresu i jakości postępowania dowodowego prowadzonego przed organem I instancji, oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz oceny zarzutów podnoszonych przez stronę w postępowaniu odwoławczym. Wydanie przez organy administracji publicznej zgodnej z prawem decyzji administracyjnej winno poprzedzić postępowanie dowodowe uwzględniające reguły postępowania dowodowego określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. W poddanych kontroli decyzjach Sąd nie dostrzegł, iż reguły te są przestrzegane w szczególności w kwestii oceny zebranego materiału dowodowego. Mając na uwadze powołane wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w szczecinie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami), zwanej dalej "P.p.s.a.", orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 powołanej wyżej ustawy Sąd orzekł że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu od chwili wydania wyroku, aż do jego uprawomocnienia, natomiast o kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 P.p.s.a.