II SA/Sz 373/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Włodarczak-Siuda Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel Sędzia NSA Grzegorz Jankowski (spr.) Protokolant Tomasz Korpal po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi spółki jawnej [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę Prezydent Miasta, występujący jednocześnie jako wierzyciel i organ egzekucyjny, wystawił zobowiązanemu "X" spółka jawna tytuł wykonawczy obejmujący należności z tytułu opłat dodatkowych za nieopłacony postój w strefie płatnego parkowania pojazdu nr rejestracyjny [...] w łącznej kwocie 550 zł wraz z kosztami upomnienia w kwocie 8,80 zł. Tytuł wykonawczy został doręczony zobowiązanemu przez organ egzekucyjny w dniu 29 października 2007 r. Jako podstawę prawną egzekwowanej należności wskazano ustawę z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, uchwałę nr XIII/269/03 z dnia 1 grudnia 2003 r. oraz uchwałę Nr XXIX/576/04 z dnia 22 listopada 2004 r. Rady Miasta. Pismem z dnia 2 listopada 2007 r. "X" spółka jawna wniosła zarzuty w sprawie postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułu wykonawczego, tj. zarzut nieistnienia obowiązku oraz niespełnienia przez tytuł wymogów, o których mowa w art. 27 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez nieprawidłowe określenie wierzyciela. Zobowiązany podniósł, że w ustawie o drogach publicznych wskazanej w tytule wykonawczym, brak jest przepisu, z którego można by wyprowadzić zasadę, że podmiotem obowiązanym do uiszczenia opłat za parkowanie jest osoba, której przysługuje prawo własności pojazdu samochodowego. Opłaty te obciążać winny jedynie podmiot korzystający z drogi publicznej w sposób polegający na parkowaniu samochodu, a więc faktycznego użytkownika pojazdu, który był nim w momencie parkowania. Wystawienie tytułu wykonawczego nie zostało jednak poprzedzone jakimkolwiek postępowaniem dowodowym, mającym na celu ustalenie osoby korzystającej z samochodu w momencie nałożenia opłat dodatkowych za parkowanie w strefie płatnego postoju. Wnoszący zarzut zaprzeczył, jakoby przedstawiciel spółki był użytkownikiem i posiadaczem zaparkowanego samochodu, a w konsekwencji – podmiotem zobowiązanym do ponoszenia kary objętej przedmiotowym tytułem wykonawczym. Jednocześnie zobowiązany podniósł, że Prezydent Miasta nie jest, zgodnie z treścią ustawy o drogach publicznych, zarządcą drogi. Podmiotem tym jest ZDiTM. Postanowieniem z dnia [...] wydanym na podstawie art. 34 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji Prezydent Miasta uznał zarzuty dotyczące postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie wskazanego wyżej tytułu egzekucyjnego za nieuzasadnione. Organ egzekucyjny wyjaśnił, że fakt obecności przedmiotowego pojazdu należącego do zobowiązanej spółki został zarejestrowany w strefie płatnego parkowania przez wykonujących swoje obowiązki inspektorów poprzez umieszczenie za szybą pojazdu zawiadomienia. Zawiadomienia dotyczą postojów przedmiotowego pojazdu na różnych ulicach i wystawione są przez różnych inspektorów, co wyklucza ewentualną pomyłkę, bądź świadome działanie na niekorzyść zobowiązanego. Co do zarzutu błędu co do osoby zobowiązanego organ stwierdził, że zobowiązana spółka była właścicielem przedmiotowego pojazdu w okresie wyszczególnionym w upomnieniu wobec tego nie zachodzi błąd co do osoby zobowiązanego. Ponadto, spółka nie wskazała osoby (osób), która korzystała z przedmiotowego pojazdu w dniach i godzinach wymienionych w wyżej wskazanym upomnieniu. Stosownie do treści wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 1998 r. sygn. akt I SA/Po 876/97 w przypadku, gdy kierującym pojazdem nie był jego właściciel, winien on wskazać osobę, która kierowała pojazdem, w przeciwnym razie za korzystającego z drogi publicznej należy uznać właściciela pojazdu. Odnosząc się do zarzutu braku uprawnień Prezydenta Miasta do prowadzenia egzekucji administracyjnej w niniejszej sprawie, wskazano, że podstawą prawną prowadzenia egzekucji jest art. 19 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, który stanowi, że właściwy organ gminy o statusie miasta jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych, z wyjątkiem egzekucji z nieruchomości, w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, dla których ustalania lub określenia i pobierania jest właściwy ten organ. Pismem z dnia 21 stycznia 2008 r. spółka "X" wniosła zażalenie na powyższe postanowienie, w którym podtrzymała zarzut nieistnienia obowiązku oraz powołała się na te same argumenty, co w piśmie z dnia 2 listopada 2007 r. zawierającym zarzuty. Zobowiązana zaprzeczyła, że jej przedstawiciel jest posiadaczem i użytkownikiem pojazdu oraz podniosła ponownie, że Prezydent Miasta nie jest zarządcą dróg publicznych na obszarze Miasta. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z dnia [...] - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., art. 3, art. 18 oraz art. 33 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13b ust. 1, art. 13f, art. 19 ust. 2 i art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, § 7 ust. 1 i 4 oraz § 11 ust. 1 uchwały Rady Miasta Nr XIII/269/03 z dnia 1 grudnia 2003 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych Miasta oraz sposobu ich pobierania i § 11 uchwały Nr XXIX/576/04 Rady Miasta z dnia 22 listopada 2004 r. zmieniającej uchwałę w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych Miasta oraz sposób ich pobierania – utrzymało w mocy postanowienie organu egzekucyjnego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ drugiej instancji wskazał, że z wydruku z ewidencji pojazdów znajdującego się w aktach sprawy wynika, że właścicielem samochodu ciężarowego marki [...] o nr rejestracyjnym [...] jest "X" sp. j. z siedzibą w S. przy ul. K. Jeżeli właściciel pojazdu kwestionuje, że jego wspólnicy lub pracownicy parkowali pojazd w dniu i w porze wskazanej w upomnieniu, winien wskazać osoby, którym w tym czasie umożliwił korzystanie z pojazdu. Zaniechanie wskazania tychże osób skutkować musi negatywnymi konsekwencjami dla osoby podnoszącej takie twierdzenie poprzez przyjęcie, że okoliczności tych nie udowodniła. Ustosunkowując się natomiast do zarzutu podniesionego przez zobowiązanego, że Prezydent Miasta nie jest upoważniony do prowadzenia w niniejszej sprawie egzekucji administracyjnej, tj. nie jest zarządcą drogi, organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy o drogach publicznych zarządcami dróg są dla dróg gminnych – wójt (prezydent miasta). Zgodnie zaś z art. 21 ust. 1 tej ustawy zarządca drogi może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi. W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, Spółka zarzuciła mu naruszenie: - art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że na właścicielu ciąży obowiązek zapłaty opłat za postój w strefie płatnego postoju, podczas, gdy ustawodawca wskazuje jednoznacznie, że obowiązek taki ciąży na faktycznie korzystającym, - art. 33 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że istnieje obowiązek po stronie skarżącego będący przedmiotem postępowania, podczas gdy okoliczności wskazują jednoznacznie, że to nie skarżący jest osobą, na której ciąży obowiązek ponoszenia kosztów opłat parkingowych, - art. 77 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie tj. niezebranie całego materiału dowodowego oraz rozpatrzenie go w sposób wybiórczy i powierzchowny. Organ nie przeprowadził w toku postępowania dowodów, które pozwalają przyjąć, że skarżący ma obowiązek zapłacić należności stwierdzone przedmiotowym tytułem wykonawczym, - art. 80 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że zebrany w sprawie materiał dowody uzasadniał uznanie, że dochodzony w postępowaniu obowiązek ciąży na skarżącej spółce. Dodatkowo, skarżąca spółka ponownie podniosła zarzut dotyczący braku upoważnienia przez Prezydenta Miasta do występowania w niniejszej sprawie w charakterze wierzyciela. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli zobowiązane są zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1). Rozpatrując skargę w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd nie dopatrzył się uchybień, które musiałyby skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji. Zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. W myśl art. 13b ust. 1 wymienionej ustawy opłatę, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo. Kolejne przepisy art. 13b ustawy o drogach publicznych określają: zasady ustalania strefy płatnego parkowania (ust. 2) i upoważniają radę gminy (miasta) do ustalania takiej strefy (ust. 3) oraz do ustalania wysokości stawek opłaty za parkowanie pojazdów w takiej strefie i do określenia sposobu pobierania tej opłaty (ust. 4 pkt 1 i 3). W ust. 5 wymienionego artykułu ustawodawca określił między innymi dopuszczalne różnicowanie wysokości opłat w zależności od czasu parkowania, a w ust. 7 wskazał, że wymienione opłaty pobiera zarząd drogi, a w przypadku jego braku - zarządca drogi. Ponadto, zgodnie z art. 13f omawianej ustawy, za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się opłatę dodatkową (ust. 1), przy czym wysokość i sposób jej pobierania określa rada gminy (miasta), lecz jej wysokość nie może przekraczać 50 zł (ust. 2), opłatę tę pobiera zarząd drogi, a w przypadku jego braku zarządca drogi (ust. 3). Uchwałą Nr XIII/269/03 z dnia 1 grudnia 2003 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych Miasta oraz sposobu ich pobierania, Rada Miasta wykorzystała upoważnienie zawarte we wskazanych wyżej przepisach ustawy o drogach publicznych. Uchwała ta, jak i uchwała ją zmieniająca Nr XXIX/576/2004 z dnia 22 listopada 2004 r. wydane na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, są aktami prawa miejscowego i - zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP - źródłem powszechnie obowiązującego prawa na terenie Miasta. Przepis ten stanowi bowiem, że: "źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego". Przepisy omawianej uchwały Rady Miasta, jako przepisy powszechnie obowiązujące na terenie Miasta, dotyczą więc każdego, kto parkuje pojazd na terenie wyznaczonej strefy płatnego parkowania. Obowiązek uiszczenia opłaty za parkowanie pojazdu (w tym opłaty dodatkowej) powstaje z mocy prawa, bez potrzeby konkretyzacji tego obowiązku w drodze decyzji, oczywistym jest zatem stwierdzenie, że po stronie zarządcy (zarządu) drogi nie istnieje również obowiązek doręczania właścicielowi pojazdu takiej decyzji. Sporządzane przez inspektora w razie stwierdzenia nieuiszczenia opłaty za postój "zawiadomienie" dokumentuje jedynie fakt nieuiszczenia opłaty, a zarazem informuje właściciela pojazdu o powstałym obowiązku dokonania opłaty (co jednocześnie implikuje obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej) - lecz nie nakłada tego obowiązku. Zwyczajowe umieszczanie takiej informacji za wycieraczką pojazdu nie gwarantuje rzeczywiście absolutnej pewności, że korzystający z pojazdu ją otrzyma, jednak żaden przepis prawa nie nakazuje doręczania takiej informacji "za potwierdzeniem odbioru". Właściciel pojazdu ma zagwarantowaną możliwość obrony swoich praw między innymi właśnie poprzez złożenie zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym, przy czym takie postępowanie wszczyna się dopiero po uprzednim doręczeniu upomnienia (wezwania do zapłaty), z wykazaniem żądanej należności. W razie zatem niestwierdzenia za wycieraczką pojazdu wskazanego wyżej zawiadomienia - mimo nie uiszczenia opłaty za postój - właściciel pojazdu ma więc dodatkową możliwość - po otrzymaniu upomnienia - uiszczenia opłaty dodatkowej bez wszczynania postępowania egzekucyjnego. Postępowanie egzekucyjne wszczyna bowiem dopiero doręczenie tytułu wykonawczego. Jeżeli właściciel pojazdu kwestionuje istnienie obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej poprzez wniesienie zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym, oceny zasadności tego zarzutu dokonuje wierzyciel, a jego ocena - tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie - podlega kontroli organu drugiej instancji, a następnie sądu administracyjnego. W rozpatrywanej sprawie głównym zarzutem podniesionym przez spółkę "X" wobec zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Prezydenta Miasta był zarzut przyjęcia, że na skarżącej spółce - jako właścicielu przedmiotowego pojazdu - ciąży obowiązek zapłaty opłat za postój w strefie płatnego postoju, podczas, gdy ustawodawca wskazuje jednoznacznie, że obowiązek taki ciąży na faktycznie korzystającym z pojazdu. Odnosząc się do powyższego zarzutu, w świetle powołanych wyżej przepisów art. 13 i art. 13f ustawy o drogach publicznych, stwierdzić należy, że jest on bezzasadny. Z przytoczonych przepisów wynika ciążący na korzystających z dróg publicznych obowiązek ponoszenia opłaty parkingowej i ewentualnie opłaty dodatkowej, jeżeli ta pierwsza nie zostanie uiszczona. Wprawdzie zgodzić się należy ze stroną skarżącą, że korzystającym z dróg publicznych niekoniecznie musi być właściciel samochodu, jednakże to nie organ egzekucyjny nakłada na korzystającego z dróg publicznych obowiązek uiszczenia należnej opłaty, albowiem jest to obowiązek, jak już wyżej wskazano, wynikający z mocy samego prawa. Organ egzekucyjny nie musi zatem, a nawet nie może prowadzić postępowania wyjaśniającego, mającego na celu ustalenie korzystającego z dróg publicznych poprzez zaparkowanie samochodu, ponieważ na to nie pozwalają przepisy postępowania egzekucyjnego w administracji. Ma on w tej sytuacji prawo domniemywać, że korzystającym z dróg publicznych był właściciel samochodu. Ten ostatni zaś może dochodzić swych racji, podnosząc w toku postępowania egzekucyjnego zarzut błędu, co do osoby zobowiązanego (vide: wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2007 r. sygn. akt I OSK 209/07). Innymi słowy, w razie nieuiszczenia opłaty za parkowanie, obowiązek jej uiszczenia obciąża - co do zasady - właściciela pojazdu. Właściciel jest bowiem na ogół korzystającym z drogi, chyba że udowodni, że pojazd użyczył innej osobie, a taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Za nietrafny uznać należy również zarzut dotyczący braku upoważnienia przez Prezydenta Miasta do występowania w niniejszej sprawie w charakterze wierzyciela. Zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy o drogach publicznych organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi. Zarządcą dróg gminnych jest wójt, burmistrz albo prezydent miasta (art. 19 ust. 2 pkt 4), który może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej odpowiednio przez sejmik województwa, radę powiatu lub radę gminy. Jeżeli jednostka taka nie została utworzona, zadania zarządu drogi wykonuje zarządca (art. 21 ust. 1). W ocenie Sądu brak przepisu, z którego wynikałoby, aby Zarząd Dróg i Transportu Miejskiego lub jego dyrektorzy byli organami jednostki samorządu terytorialnego, mogącymi być wierzycielami w przedmiotowej sprawie. Wierzycielem pozostaje nadal Prezydent Miasta, bowiem zarząd drogi jedynie pomaga zarządcy (Prezydentowi) wykonywać obowiązki lub załatwia sprawy, ale jedynie w jego imieniu, nie w imieniu własnym. W tym stanie rzeczy, Sąd nie dopatrzył się ani w materiałach sprawy administracyjnej, ani też we wskazanej wyżej argumentacji strony skarżącej podstaw do uznania, że zaskarżone postanowienie narusza prawo w stopniu, który mógłby mieć wpływ na wynik sprawy i dlatego na podstawie przepisu art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę, jako nieuzasadnioną.