II SA/Sz 374/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 października 2007r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie wydania prawa jazdy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej M. W. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 90 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 z późn. zm.), stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...]. w przedmiocie wydania M. W. prawa jazdy kategorii B nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż przesłanką stwierdzenia nieważności wymienionej decyzji było jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa. Naruszenia tego organ dopatrzył się w tym, iż strona ubiegająca się o wydanie prawa jazdy nie spełniała wymogów określonych w art. 90 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Prowadzący Prywatną Szkołę Jazdy – X.X., zdaniem Kolegium, "dopuścił się fałszu intelektualnego" tego zaświadczenia ( tj. poświadczenia nieprawdy ) stwierdzając, iż M. W. odbyła szkolenie w zakresie kierowania pojazdami wg. kat. B w terminie od dnia 15.05.2006 r. do dnia 30.08.2006 r. w liczbie 30 godzin teoretycznych i 30 godzin praktycznych i potwierdzając zaświadczenie własną pieczęcią z numerem uprawnienia: [...], podczas gdy z akt sprawy wynika, iż X.X. posiadał uprawnienie do wykonywania działalności regulowanej przedsiębiorców prowadzących ośrodki nauki jazdy dla własnego przedsiębiorstwa pod nazwą Prywatna Szkoła Jazdy X.X. nr w rejestrze [...] do dnia 28.08.2006 r., tj. do dnia od którego prawomocny stał się wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia [...]. Kolegium powołując się na powyższy wyrok wskazało, iż w dacie wydania przez X.X. zaświadczenia o ukończeniu przez M. W. kursu prawa jazdy, nie posiadał on stosownych uprawnień do prowadzenia kursu, a zatem Prezydent Miasta S. powinien odmówić M. W. wydania prawa jazdy. M. W. w dniu [...] wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy. W uzasadnieniu wniosku strona nie zgodziła się ze stwierdzeniem Kolegium, iż nie spełniła wszystkich wymaganych prawem warunków do uzyskania prawa jazdy. Wskazując we wniosku, iż dołożyła należytej staranności przy wyborze szkoły nauki jazdy sprawdzając, czy prowadzący szkołę posiada uprawnienia i wpis do odpowiedniego rejestru, złożyła w Urzędzie Miejskim stosowne dokumenty celem wydania prawa jazdy. W ocenie strony w trakcie miesięcznego oczekiwania na prawo jazdy, organ I instancji winien przeprowadzić weryfikację złożonych dokumentów i "wstrzymać" procedurę wydania prawa jazdy, nie narażając strony na dodatkowe koszty związane z wydaniem dokumentu. Powołując się na przepis art. 7 i 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, a więc na zasady praworządności, słusznego interesu obywatela oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, strona uznała, iż decyzja Kolegium narusza jej interes prawny. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., decyzją z dnia [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, art. 90 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, § 5 ust. 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 21 stycznia 2004 r. w sprawie wydania uprawnień do kierowania pojazdami (Dz. U. Nr 24, poz. 215 z późn. zm.), utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...]. Uzasadniając treść podjętego rozstrzygnięcia Kolegium powołując się na przepis art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 90 ust. 1 ustawy – Prawo o ruchu drogowym wyjaśniło, iż M. W. do wniosku o wydanie prawa jazdy dołączyła między innymi zaświadczenie nr [...] o ukończeniu szkolenia podstawowego dla osób ubiegających się o prawo jazdy kategorii B, wystawione w dniu 31 sierpnia 2006 r. przez "Prywatną Szkołę Jazdy X.X.", podpisane przez instruktora K. L. oraz kierownika ośrodka X. X. (nr uprawnienia ...). Zaświadczenie to zawierało informację, iż M. W. odbyła przedmiotowe szkolenie w terminie od dnia 15 maja 2006 r. do dnia 30 sierpnia 2006 r. w liczbie 30 godzin teoretycznych i 30 godzin praktycznych. W ocenie Kolegium zaświadczenie to jest nieprawdziwe. Organ wyjaśnił, iż X. X. posiadał uprawnienia do prowadzenia prywatnej szkoły nauki jazdy do dnia 28 sierpnia 2006 r., tj. do dnia w którym prawomocny stał się wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia [...] oddalający skargę X. X. na decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] w przedmiocie zakazu wykonywania przez skarżącego działalności regulowanej przedsiębiorców prowadzących ośrodki nauki jazdy. Zdaniem Kolegium fakt, iż od 28 sierpnia 2006 r. X.X. miał zakaz wykonywania przedmiotowej działalności, a prowadzenie takiego szkolenia do dnia 30 sierpnia 2006 r. potwierdził w zaświadczeniu wydanym M. W., przesądza o tym, że zaświadczenie to w tym zakresie jest nieprawdziwe i jako takie nie powinno zostać uwzględnione w toku postępowania w sprawie o wydanie prawa jazdy. Jednocześnie Kolegium podkreśliło, iż w dniu 20 września 2006 r. organ I instancji powziął wiadomość o wyżej wymienionym wyroku oraz jego prawomocności. W tych okolicznościach, zdaniem Kolegium, Prezydent Miasta S. powinien odmówić M. W. wydania prawa jazdy. Decyzja tego organu z dnia [...] została więc wydana z rażącym naruszeniem prawa i z tego względu, w ocenie Kolegium, należało ją uchylić w trybie nadzwyczajnym. Zdaniem Kolegium, w sprawie nie budzi wątpliwości okoliczność, iż strona nie spełniła wymaganych prawem warunków otrzymania prawa jazdy, a więc wydanie jej prawa jazdy stanowiło rażące naruszenie prawa. M. W. złożyła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. zarzucając decyzji: - rażące naruszenie prawa materialnego, tj. art. 90 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, iż strona nie odbyła wymaganego szkolenia, - rażące naruszenie przepisów art. 7 i 8 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez działanie organu I i II instancji ze szkodą dla wnioskodawcy. W uzasadnieniu skargi strona podkreśliła, iż organ I instancji w dniu 20 września 2006 r. powziął wiadomość o unieważnieniu uprawnień X. X. do prowadzenia szkoły nauki jazdy. A zatem w dniu, w którym strona zwróciła się do organu z wnioskiem o wydanie prawa jazdy, tj. w dniu 4 października 2006 r., organ ten mógł wniosek zweryfikować i wydać prawidłowe rozstrzygnięcie. Ponownie odwołując się do naczelnych zasad wyrażonych w art. 7 i 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, strona uznała, iż nie powinna ponosić negatywnych konsekwencji wynikających z błędnego działania organu. Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie choć z przyczyn innych niż w niej podniesione. Sąd administracyjny orzekając w pierwszej instancji nie jest bowiem związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Wobec powyższego niezależnie od argumentacji przedstawionej przez skarżących Sąd miał obowiązek zbadać zgodność zaskarżonego aktu z obowiązującym prawem. Tryb stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego, którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 Kpa zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej orzekający w tym nadzwyczajnym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 Kpa, nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Jedną z przesłanek zastosowania tego trybu jest rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa ), które określa się jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. "Z rażącym naruszeniem prawa nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa. Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawa nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności" -wyrok NSA z dnia 11 maja 1994 r., III SA 1705/93, Wspólnota 1994, nr 42, s. 16. W treści uzasadnienia decyzji stwierdzającej nieważność decyzji ostatecznej z powodu rażącego naruszenia prawa - w tym przypadku art.90 ust.1 pkt 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym ( Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz.908 z późn.zm.) - organ winien w sposób jednoznaczny i zrozumiały dla strony wykazać to rażące naruszenie prawa. Tymczasem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. podejmując decyzje w niniejszej sprawie w zasadzie przytoczyło jedynie treść art.90 ust.1 ustawy Prawo o ruchu drogowym, następnie opisało stan faktyczny sprawy i stwierdziło, że przedłożone przez stronę zaświadczenie o ukończeniu kursu prawa jazdy jest nieprawdziwe. Ponadto na okoliczności związane z pozbawieniem X. X. uprawnień do prowadzenia działalności regulowanej w zakresie szkolenia kierowców, oprócz powołania sygnatury wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S., akta sprawy administracyjnej nie zawierają żadnych dowodów. Sąd, pomimo przeprowadzenia dowodu z akt własnych o sygnaturze [...], nie uzyskał informacji czy i kiedy działalność gospodarcza X. X. w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców została wykreślona z rejestru przedsiębiorców, czego wymaga art.104 ust.1 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Dodać należy, że nieprawdziwość zaświadczenia, a w zasadzie wydanie zaświadczenia o odbyciu szkolenia przez osobę, której zakazano wykonywania takiej działalności, dotychczas traktowana była w orzecznictwie jako podstawa wznowienia postępowania administracyjnego z powodu oparcia wydanej decyzji na dowodach, które okazały się fałszywe ( art.145 § 1 pkt 1 Kpa ). Uzasadnienie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej podjęcia decyzji w przedmiocie wydania prawa jazdy w oparciu o nieprawdziwe zaświadczenie bardziej wskazuje na przesłankę wznowieniową niż rażące naruszenie prawa stanowiące podstawę stwierdzenia nieważności. Należy zauważyć, że nie jest dopuszczalne przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby stanowić zarazem jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Reasumując, nie każde naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję ostateczną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Naruszenie prawa przez decyzję administracyjną poddaną ocenie organów nadzoru pozainstancyjnego musi być przede wszystkim jednoznacznie przez nie ustalone. W sprawie niniejszej ustalenia takiego brak. Ponadto naruszenie to musi nosić cechę rażącości, która wykazana i udowodniona powinna zostać w uzasadnieniu decyzji stwierdzającej nieważność decyzji jako szczególnego rodzaju naruszenie prawa. Powyższe wady zaskarżonej decyzji naruszają przepis art. 156 § 1 pkt 2 Kpa oraz art. 7, 77 i 107 § 3 Kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę organ winien, uwzględniając uwagi Sądu, uzupełnić akta sprawy, a także ponownie przeanalizować wystąpienie przesłanki nieważnościowej i następnie uzasadnić decyzję zgodnie z wymogami art.107 § 3 Kpa. Kolegium winno także wziąć pod uwagę pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego w kwestii składu orzekającego Kolegium w postępowaniu wszczętym na wniosek, o którym mowa w art.127 § 3 Kpa. W chwili orzekania w niniejszej sprawie, w świetle poglądu NSA wyrażonego w uchwale z dnia 22 lutego 2007 r., sygn.akt II GPS 2/06, osoba biorąca udział w niższej instancji w wydaniu decyzji, podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu (art.24 § 1 pkt 5 Kpa) także w sprawie wszczętej na wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art.127 § 3 Kpa), a więc zaskarżona decyzja została wydana przez nieprawidłowy skład orzekający, bowiem zarówno przy pierwszym, jak i ponownym rozpatrzeniu sprawy brało udział dwóch tych samych członków Kolegium. Równocześnie Sąd sygnalizuje, iż powyższy pogląd budzi nadal wiele kontrowersji i w związku z tym ponownie zostało przedstawione Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne: czy art.24 § 1 pkt 5 w zw. z art.27 § 1 Kpa ma zastosowanie do członka samorządowego kolegium odwoławczego w postępowaniu wszczętym na wniosek, o którym mowa w art.127 § 3 tego Kodeksu? Zagadnienie to winno zostać w najbliższym czasie rozstrzygnięte. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art.152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), uchylił zaskarżoną decyzję.