II SA/Sz 375/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędziowie Asesor WSA Kazimierz Maczewski Sędzia NSA Iwona Tomaszewska /spr./ Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Płocharska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi I. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę Wójt Gminy decyzją z dnia [...] r., [...] na podstawie art. 98 ust. 4, art. 146 ust. 2 i art. 148 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 z późn. zm.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku kpa oraz § 1 pkt 1 Uchwały Nr [...] Rady Gminy z dnia [...] roku w sprawie ustalenia opłat adiacenckich (Dz. Urz. Woj. [...] z [...] r. Nr [...], poz. [...]) ustalił K. i I. M. opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w [...] oznaczonej nr [...], w wyniku jej podziału, w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że ostateczną decyzję z dnia [...] r. zatwierdzony został podział działki nr [...] położnej w [...] na [...] nowo utworzonych, które przeznaczone są pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną /[...] działki/ i na cele rolne /[...] działki/. W oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego organ I instancji ustalił, że wartość działki przed podziałem wynosiła [...] zł. a po podziale łączna wartość nowo wydzielonych gruntów została ustalona na kwotę [...] zł. Tak więc nastąpił wzrost wartości nieruchomości o kwotę [...] zł., co przy zastosowaniu 30 % stawki ustalonej uchwałą Rady Gminy z dnia [...] r. dało opłatę adiacencką w kwocie [...] zł. Od powyższej decyzji odwołanie złożył I. M. podnosząc, że działka nr [...] zarówno przed podziałem jak i po podziale jest i była przeznaczona do tego samego celu tj. na cele rolne. Odwołujący się wskazał, że podział nie nastąpił z chęci zbycia, lecz przekazania dzieciom w celu dalszego prowadzenia gospodarstwa. Zarzucił też, że organ I instancji niezgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania wskazał, że [...] działki są działkami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową. Z tych względów I. M. wniósł o ponowne przeanalizowanie decyzji organu I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., [...], na podstawie art. 138 § 1 ust.1 kpa w związku z art. 92 oraz art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j: Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543, z późn. zm.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wskazał, że zgodnie z art. 98 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami - jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość, właściwy organ może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką z tego tytułu. Stawkę procentową opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały w wysokości nie większej niż 50 % różnicy wartości nieruchomości. Przepisy art. 145, art. 146 ust. 2 i ust. 3, art. 147 oraz 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Odpowiednie stosowanie art. 146 ust. 2 i 3 tej ustawy oznacza, że wysokość opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału stanowi określony na podstawie uchwały właściwej Rady Gminy procent różnicy (nie więcej niż 50 %) między wartością nieruchomości przed podziałem, a wartością po podziale, przy czym wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określają rzeczoznawcy majątkowi według stanu i cen na dzień wydawania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Kolegium podniosło, że z przytoczonych przepisów wynika, iż ustalenie opłaty adiacenckiej uzależnione jest wyłącznie od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego geodezyjnym jej podziałem bez względu na cel podziału. Dlatego zarzut strony, że podział nie nastąpił z chęci zysku nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. Jak wynika z operatu szacunkowego, wartość działki nr [...] wzrosła po podziale o kwotę [...] zł; zatem wystąpiły przesłanki do ustalenia opłaty adiacenckiej. Odnosząc się do zarzutów i twierdzeń zawartych w odwołaniu, Kolegium przyznało, że I. M. wskazał, że działka nr [...] przed i po podziale nie zmieniła przeznaczenia. Przeznaczenie jednak działki przed podziałem było odmienne niż twierdzi strona. Jak wynika bowiem z planu zagospodarowania przestrzennego /ważnym do dnia [...] r./ działka nr [...] na dzień wydania decyzji o zatwierdzeniu podziału przeznaczona była częściowo pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i częściowo na cele rolne, natomiast po podziale działki nr [...], [...], [...] przeznaczone zostały na cele rolne, a działki nr [...], [...], [...] i [...] - pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. W dalszej części uzasadnienia Kolegium wyjaśniło, że na zmianę wartości gruntu w niniejszej sprawie miała wpływ głównie zmiana powierzchni działek. Obok operatu szacunkowego wskazuje na to powszechnie znany fakt, że wartość 1m2 gruntu o "niedużej" powierzchni, np. około 1 000 m2 stanowiącego typową działkę budowlaną jest wyższy niż wartość 1 m2 gruntu o "dużej" powierzchni np. 10.000 m2. W tych okolicznościach Kolegium uznało, że opłata adiacencka z tytułu wzrostu wartości działki nr [...], zaistniałego po jej podziale wynosi [...] zł. ([...] zł x 30 %). Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniósł I. M., domagając się jej uchylenia. Skarżący zarzucił, że nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy oraz, że naruszone zostało prawo materialne przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że organ odwoławczy nie wyjaśnił i nie wskazał stronie przesłanek ustalenia, iż powstałe z podziału działki nr [...], działki o nr [...], [...],[...] i [...] są przeznaczone w planie zagospodarowania pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a pozostałe nowoutworzone na cele rolne. W ocenie skarżącego Kolegium dokonało swobodnej interpretacji tego planu, dowodem na taką ocenę są wydane przez organ gminy dwa postanowienia /opatrzone tą samą datą/ opiniujące wstępny projekt podziału przedmiotowej działki. Pierwsze postanowienie przewidywało przeznaczenie tylko jednej działki pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a pozostałe [...] działek na cele rolne. Drugie postanowienie przewidywało przeznaczenie już [...] działek pod zabudowę mieszkaniową, a na cele rolne [...] działki. W ocenie skarżącego obowiązujący do końca [...] r. plan zagospodarowania Gminy [...] dla miejscowości [...] nie przewidywał dla działki nr [...] przeznaczenia pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, a według tego planu teren ten był przeznaczony na cele rolne, względnie pod budownictwo zagrodowe. W tych okolicznościach rzeczoznawca majątkowy bezpodstawnie zastosował metodę porównawczą do cen działek budowlanych przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Skarżący zarzucił też, że ustalając wysokość opłaty adiacenckiej organy kierowały się tylko wzrostem wartości nieruchomości w wyniku podziału, a pominęły całkowicie kwestię wartości wybudowanej infrastruktury technicznej i jej wartości, która ma zasadniczy wpływ na wysokość opłaty adiacenckiej. Ponadto zarzucił, że operat szacunkowy pomija fakt powiązania wyceny z nakładami inwestycyjnymi związanymi z uzbrojeniem terenu. Nadmienił, że działka nr [...] znajduje się na terenie nieuzbrojonym. Od [...] r. jedyną inwestycją jaką przeprowadzono na tym terenie, było tylko położenie w latach [...]-tych nawierzchni na utwardzonej obok drodze. Skarżący uzupełnił skargę pismem z dnia [...] r., w którym wskazał, że aktem notarialnym sporządzonym w dniu [...] r. przeniósł własność działek nr [...], [...] i [...] na rzecz syna P. M., a działek nr [...] i [...] na rzecz syna M. M.. Obecnie skarżący pozostaje właścicielem działek [...] i [...]. W dniu wydania zaskarżonej decyzji nie był więc jedynym właścicielem nieruchomości przed podziałem oznaczonej nr [...]. Dlatego organy błędnie uznały, że opłata adiacencka obciąża jedynie K. i I. M. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odpowiadając na skargą wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Kolegium podniosło, że nie zna przyczyn wydania przez organ I instancji dwóch postanowień w sprawie zaopiniowania projektu podziału działki Nr [...]. W dokumentacji gminy znajduje się tylko jedno postanowienie, będące podstawą wydania jedynie wiążącej decyzji Wójta Gminy z dnia [...] r. w sprawie zatwierdzenia projektu podziału działki nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł , co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ sądy te sprawują w zakresie swojej właściwości wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Takie określenie kompetencji Sądu skutkuje tym, że w przypadku stwierdzenia, że decyzja dotknięta jest istotnymi wadami prawnymi, mającymi postać naruszenia przepisów prawa materialnego lub postępowania administracyjnego, Sąd eliminuje z obrotu prawnego taką wadliwą decyzję – w zależności od rodzaju stwierdzonego uchybienia – poprzez jej uchylenie lub stwierdzenie jej nieważności. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem oraz w granicach rozstrzygania Sądu zakreślonych w art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, doprowadziła do stwierdzenia, że skarga nie jest zasadna. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 98 ust.4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami /tekst jednolity: Dz.U. z 2000r. Nr 46, poz. 543 ze zm./ zgodnie z którym, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką z tego tytułu. Stawkę opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały w wysokości nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości. Przepisy art. 145, art. 146 ust.2 i ust.3, art. 147 oraz art. 148 ust.1-3 stosuje się odpowiednio. W tym miejscu należy wyjaśnić, że istota opłaty adiacenckiej sprowadza się do tego, że ten, kto uzyskuje korzyść na skutek wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego określonymi zdarzeniami, przekazuje część tej korzyści gminie. Opłata adiacencka jest daniną publiczną na rzecz gminy, daniną której wprowadzenie ma źródło właśnie w tym, że określony podmiot uzyskuje korzyść majątkową /przyrost wartości majątku/ na skutek szczególnych zdarzeń, jakimi są podział nieruchomości /art. 98 ust.4/, wydzielenie nieruchomości w wyniku scalenia i podziału /art. 107 ust.1/, budowa infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa lub gminy /art. 144/. Z przepisu art. 98 ust.4 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że zezwala się organowi gminy na ustalenie opłaty adiacenckiej, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrosła jej wartość i jeżeli w chwili podziału nieruchomości obowiązywała uchwała rady gminy o ustaleniu stawki procentowej tej opłaty /por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2004r. OSK 897/04. WOKANDA 2005/6/36/. Fakt podziału nieruchomości, to moment, w którym decyzja właściwego organu zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości zaczęła obowiązywać w obrocie prawnym i wywierać określone skutki prawne na dzień, w którym decyzja stała się ostateczna. Wzrost wartości nieruchomości spowodowany podziałem musi być niewątpliwy i na organie gminy ciąży obowiązek wykazania bezpośredniego związku między dokonanym podziałem nieruchomości a wzrostem jej wartości. W rozpoznawanej sprawie wystąpiły przesłanki do wymierzenie opłaty adiacenckiej. Decyzja Wójta Gminy z dnia [...] r., [...] zatwierdzająca projekt podziału działki nr [...] o pow. [...] ha, położonej w obrębie [...], stanowiącej własność I. i K. małżonków M. na [...] działek, w tym [...] działki przeznaczone na cele rolne, a [...] pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, stała się decyzją ostateczną w dniu [...] r. Organ I instancji, w celu ustalenia czy podział nieruchomości spowodował wzrost jej wartości, zlecił wykonanie uprawnionemu rzeczoznawcy majątkowemu wykonanie operatu szacunkowego. Z wykonanego w dniu [...] r. /aktualizowanego w dniu [...] r./ operatu szacunkowego wynika, że na skutek podziału nastąpił wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości, bowiem wartość gruntu przed podziałem wynosiła [...] zł , a po podziale [...] zł zatem wzrost wartości jest bezsporny. W ocenie Sądu operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z obowiązującym wówczas rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego /Dz.U. Nr 230, poz. 1924/. Wysokość opłaty adiacenckiej została więc ustalona według prawidłowo wykonanego operatu szacunkowego i w oparciu o 30% stawkę ustaloną uchwałą Nr [...] Rady Gminy z dnia [...] r. w sprawie ustalenia opłat adiacenckich. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, że dotyczą one w istocie ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału działki, a zatem zarzuty te zgłoszone wobec zaskarżonej decyzji nie mogły odnieść zamierzonego przez stronę skutku. Ostateczna decyzja o zatwierdzeniu projektu podziału przedmiotowej działki wiąże bowiem organy administracji, strony i Sąd. Zmiana decyzji ostatecznej może nastąpić tylko w jednym z trybów nadzwyczajnych przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego , o których Sąd pouczył skarżącego na rozprawie w trybie art. 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skoro zatem w decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości określono przeznaczenie części działek na cele rolne, a części pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, i takie też przeznaczenie działek uwzględniał rzeczoznawca majątkowy określając wartość przed i po podziale, a skarżący nie kwestionował – we właściwym czasie tej decyzji podziałowej, obecne zarzuty uznać należało za bezprzedmiotowe dla rozstrzygnięcia sprawy. Wskazać też należy, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, obowiązek opłaty adiacenckiej, o której mowa w art. 98 ust.4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ciąży na osobie będącej właścicielem nieruchomości w dniu, w którym decyzja organu gminy zatwierdzająca projekt podziału tej nieruchomości stała się ostateczna /por. uchwałę Składu Pięciu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 1999r. – OPK 21/99, ONSA 2000/2/56/. Nie ma więc znaczenia w sprawie okoliczność podnoszona przez skarżącego, że w dniu [...] r., a więc jeszcze przez wydaniem skarżonej decyzji, dokonał darowizny kilku z przedmiotowych działek. To właściciel w dacie podziału jest bowiem zobowiązany do wniesienia opłaty adiacenckiej jako ten, który uzyskał korzyść w wyniku podziału nieruchomości. Niezasadny jest również zarzut niezastosowania przez organy art. 145, art. 146 ust.2 i 3, art. 147 oraz art. 148 ust.1-3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Kolegium wyrażonym w decyzji jak i w odpowiedzi na skargę, że użyty w art. 98 ust.4 zwrot "stosuje się odpowiednio" oznacza posiłkowe stosowanie tych przepisów – a głównie dotyczy trybu ustalania opłaty adiacenckiej, czyli materii której nie normuje wprost przepis art. 98 ust.4. W tych okolicznościach, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ skargą oddalił .