II SA/Sz 375/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. P. na pisemną propozycję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie określenia warunków zatrudnienia postanawia: odrzucić skargę. W dniu 25 maja 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w S. złożył R. P. pisemną propozycję zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w S.. W dniu 29 maja 2017 r. R. P. wniosła do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w S. wezwanie do wydania decyzji administracyjnej w postaci propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej. Natomiast w piśmie z dnia 30 maja 2017 r. wniosła odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej od otrzymanej propozycji zawierającej decyzję o zwolnieniu ze służby. W piśmie z dnia 1 czerwca 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w S. poinformował R. P., iż brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej w postaci propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej. W dniu 9 czerwca 2017 r. R. P. złożyła oświadczenie, iż nie przyjmuje propozycji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w S. określającej warunki zatrudnienia złożonej pismem z dnia 25 maja 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w S. w piśmie z dnia 9 czerwca 2017 r. poinformował R. P., iż obowiązujące przepisy nie przewidują trybu odwoławczego od propozycji zatrudnienia. Pismem z dnia 13 czerwca 2017 r. R. P. wniosła do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w S. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na powyższe, organ w piśmie z dnia 5 lipca 2017 r. wskazał, iż środek ten nie ma zastosowania w zaistniałej sytuacji faktycznej i prawnej. W dniu 22 września 2017 r. R. P. złożyła do Sądu Rejonowego w S. IX Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych pozew o ustalenie istnienia stosunku służby i o przywrócenie do służby. W pozwie wniosła o ustalenie istnienia stosunku służby od dnia 1 czerwca 2017 r. i przywrócenie do służby od dnia 1 czerwca 2017 r. na poprzednich warunkach i uposażenia obowiązującego przed 1 czerwca 2017 r. Powódka wskazała, że złożona jej propozycja zatrudnienia na podstawie umowy o pracę jest niedopuszczalna stosownie do art. 165 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Sąd Rejonowy Szczecin-Centrum w S. IX Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych postanowieniem z dnia [...] r. sygn. akt IX P [...] przekazał sprawę do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie jako skargę na pisemną propozycję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w S. określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w S. na podstawie umowy o pracę. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w S. wniósł o jej odrzucenie. Odnosząc się do okoliczności zatrudnienia skarżącej organ wskazał, że przygotowując propozycję pracy lub służby uwzględniał przebieg jej dotychczasowej pracy, posiadane kwalifikacje i miejsce zamieszkania pracownika. Brał również pod uwagę: -wskazania zawarte wprost w ustawie o Krajowej Administracji Skarbowej, odnośnie zadań zastrzeżonych do realizacji przez funkcjonariuszy oraz wskazania w zarządzeniu statutowym odnośnie komórek organizacyjnych/zadań, które w nowej strukturze administracji skarbowej mają być realizowane przez pracowników cywilnych lub funkcjonariuszy, -konieczność realizacji zadań centralnych, takich jak: INTRASTAT, Centrum Organu Wierzyciela (COW), Centrum Kompetencyjne Egzekucji Administracyjnej (CKEA), obsługa tradycyjnych środków własnych Unii Europejskiej (TOR), -konieczność wypełnienia limitów w zakresie alokacji byłych funkcjonariuszy Służby Celnej i pracowników Urzędu Kontroli Skarbowej w obszarach akcyzy, czynności sprawdzających i analitycznych, identyfikacji i weryfikacji poprawności rejestracji podatników, -ewentualne zagrożenia w realizacji zadań, zwłaszcza w komórkach dochodzeniowo-śledczych, realizacji i orzecznictwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Badanie merytorycznej zasadności skargi poprzedza analiza jej dopuszczalności w zakresie, czy skarga dotyczy przedmiotu objętego kontrolą sądu administracyjnego. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Granice kognicji rzeczowej wojewódzkich sądów administracyjnych sprecyzowane zostały w przepisach art. 3 § 2 i 3 oraz art. 4 i 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", jak również wynikają ze szczególnych przepisów zawartych w innych aktach prawnych. Dokonując oceny dopuszczalności skargi w niniejszej sprawie w pierwszej kolejności należało zatem dokonać oceny charakteru pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, w szczególności, czy można ją zakwalifikować jako podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego decyzję, bądź inny akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r., poz. 613 ze zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (§ 2a). Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3). Wyszczególnienie wymienionych wyżej aktów i czynności jest wyczerpujące i stanowi katalog zamknięty, co oznacza, że skarga wniesiona w jakichkolwiek innych przypadkach działalności administracji publicznej, niż określone powyżej, nie podlega kontroli sądów administracyjnych i zostanie odrzucona w myśl art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Tryb wydawania nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby uregulowany został w przepisach ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.), zwaną dalej "ustawą". Zgodnie z art. 165 ust. 7 ustawy, dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r. pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, (art. 170 ust. 2 ustawy). Natomiast w myśl art. 171 ust. 1 ustawy, w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy: 1) stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, 2) stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej – przekształca się odpowiednio w stosunek pracy albo służby w Służbie Celno-Skarbowej, odpowiednio na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, mianowania do służby przygotowawczej albo służby stałej. Zgodnie z art. 165 ust. 7 ustawy, pracownikom i funkcjonariuszom służby celnej składa się propozycje zatrudnienia bądź pełnienia służby, przy czym walor decyzji nadano jedynie składanym funkcjonariuszom służby celnej propozycjom dalszego pełnienia służby, przewidując w art. 169 ust. 4 i nast. tryb odwoławczy od tych decyzji, a także możliwość złożenia skargi do sądu administracyjnego. Trybu odwoławczego, o którym mowa w art. 169 ust. 4 i nast. ustawy nie przewidziano dla składanych funkcjonariuszom pisemnych propozycji zatrudnienia. Propozycja ta nie stanowi władczej formy rozstrzygnięcia, nie kształtuje praw i obowiązków, sama nie wywołuje żadnych skutków, ustawodawca nie zastrzegł dla niej formy decyzji administracyjnej i nie przewidział możliwości odwołania się. Zgodnie z art. 104 § 1 K.p.a., decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty lub w inny sposób kończy postępowanie w danej sprawie. Tymczasem sama propozycja zatrudnienia na nowych warunkach nie rozstrzyga jeszcze żadnej sprawy, ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego w danej sprawie. Konsekwencją przyjęcia propozycji jest jedynie określenie nowych warunków zatrudnienia. Podkreślić tu trzeba, że poddanie kognicji sądów administracyjnych decyzji o propozycji służby nie zmienia faktu, że organ nie ma ustawowego obowiązku jej podjęcia na podstawie przepisów powoływanej ustawy, w rozumieniu takim, iż brak jest regulacji obligującej organ do wydania decyzji o propozycji służby w stosunku do funkcjonariusza, w celu kontynuacji jego służby w Służbie Celno-Skarbowej. Organ przedkładający propozycję występuje w charakterze pracodawcy. Użyty w art. 165 ust. 7 ustawy wyraz "odpowiednio" dotyczy właściwości organu w dyspozycji którego pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i w żadnym wypadku nie ogranicza tego organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia. Jak wskazuje się w orzecznictwie, wspomniana propozycja stanowi niewiążącą funkcjonariusza ofertę kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach (niekoniecznie dla niego korzystnych). Funkcjonariuszowi pozostawiono swobodę w zakresie przyjęcia lub odmowy przyjęcia przedłożonej propozycji. Dopiero dokonana przez funkcjonariusza odmowa przyjęcia propozycji skutkuje wygaśnięciem stosunku służbowego, które oznacza zwolnienie ze służby (por. postanowienie NSA z dnia 18 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 2587/17, opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wynika z art. 170 ust. 1 ustawy stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, wygasają: 1) z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby; 2) po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. W myśl ust. 3 ww. ustawy, w przypadku, o którym mowa w ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. Wobec powyższego należy podsumować, że propozycja określająca warunki zatrudnienia nie może zostać uznana za decyzję administracyjną, w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie mieści się też w katalogu prawnych form działania administracji publicznej wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a - innych niż decyzja, czy postanowienie aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Nie dotyczy ona bowiem bezpośrednio praw i obowiązków administracyjnoprawnych wynikających z przepisów prawa, a przede wszystkim pozostaje w sferze podległości służbowej – art. 5 pkt 2 p.p.s.a. Stosownie do powołanego przepisu sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. Wyjaśnić też należy, że ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1947 ze zm.), w art. 277 określa generalną zasadę właściwości sądów powszechnych - sądów pracy do rozpatrywania sporów o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej. Wyjątkowa właściwość sądów administracyjnych przewidziana jest w sprawach wymienionych w art. 276 ust. 1 ww. ustawy, a zatem w takich, w których wydano decyzję o przeniesieniu, powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesieniu na niższe stanowisko, przeniesieniu na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej KAS, określeniu warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej KAS, bądź zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych. Wyjątek taki wynika także z art. 276 ust. 3 ww. ustawy co do decyzji o zwolnieniu ze służby poddanej także kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Należy zwrócić uwagę, że opisane zdarzenia prawne dotyczą stosunku służbowego już zatrudnionego funkcjonariusza, nie zaś osoby (funkcjonariusza), któremu w ramach reformy przedstawia się dopiero propozycję zatrudnienia w nowej jednostce. Ze względu na powyższe skarga na pisemną propozycję zatrudnienia, o jakiej mowa w art. 165 ust. 7 ustawy, w istocie została wniesiona w sprawie nienależącej do właściwości sądów administracyjnych, co oznacza, że skarga ta jest niedopuszczalna. W tym stanie rzeczy, Sąd skargę odrzucił na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd w obecnym składzie, podzielając stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wyrażone w postanowieniu z dnia 31 maja 2006 r. sygn. akt III SA/Łd 961/04 uznał, iż odrzuceniu skargi nie stoi na przeszkodzie treść przepisu art. 58 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd nie może odrzucić skargi z powodu, o którym mowa w § 1 pkt 1 jeżeli w tej sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy. Wymieniony przepis jak również przepis art.1991 kodeksu postępowania cywilnego oraz art. 66 § 4 kodeksu postępowania administracyjnego nasuwają szereg zastrzeżeń i wątpliwości szeroko omówionych w piśmiennictwie (A. Zieliński – Prawo do sądu a struktura sądownictwa – Państwo i Prawo nr 4 z 2003r. str.20 i następne; W. Sanetra – Spór o spory kompetencyjne – Przegląd Sądowy nr 9 z 2003r. str.3 i następne; Z. Kmieciak – Spór o właściwość a prawo jednostki do sądu – Glosa nr 9 z 2003r. str.4 i następne; M. Romanowska – Realizacja prawa do sądu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Jednostka w demokratycznym państwie prawa, Bielsko-Biała 2003r. str.543-547). W doktrynie wskazuje się na wadliwość brzmienia tych przepisów oraz na zagrożenia jakie mogą powstać w razie powstania sporów kompetencyjnych pomiędzy sądami powszechnymi, sądami administracyjnymi i organami administracji publicznej. Zasadnicze znaczenie w rozpoznawanej sprawie ma kwestia czy sąd administracyjny może odrzucić skargę z powodu braku swojej właściwości w sytuacji gdy sąd powszechny stwierdził swoją niewłaściwość i przekazał sprawę do rozpoznania sądowi administracyjnemu uznając, że jest to sprawa z zakresu administracji publicznej. Możliwe jest tutaj przyjęcie jednego z dwóch rozwiązań. Pierwsze rozwiązanie to takie, iż sąd administracyjny jest zawsze związany orzeczeniem sądu powszechnego. W razie przekazania mu sprawy przez sąd powszechny, sąd administracyjny byłby wówczas zmuszony do rozpoznania tej sprawy. Przyjęcie takiego rozwiązania mogłoby naruszyć właściwość sądu administracyjnego. Może się bowiem zdarzyć, iż sąd powszechny błędnie uzna, iż sprawa jest sprawą z zakresu administracji publicznej i przekaże ją sądowi administracyjnemu mimo, że sprawa taka faktycznie nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Wskutek tego sąd administracyjny zmuszony byłby rozpoznać sprawę nie należącą do jego właściwości. Skutkowałoby to tym, iż zachodziłaby nieważność takiego postępowania z przyczyny, o której mowa w art.183 § 2 pkt 1 p.p.s.a. bądź też powstałaby konieczność wszczęcia procedury określonej w art.172 p.p.s.a. Drugie rozwiązanie to takie, iż sąd administracyjny nie mógłby odrzucić skargi w sprawie przekazanej mu przez sąd powszechny tylko wówczas gdy skarga dotyczy takich działań lub bezczynności administracji, o których mowa w art. 3 p.p.s.a. a równocześnie nie dotyczy spraw, o których mowa w art.5 p.p.s.a. Pogląd taki wyraziła Marta Romanowska w Komentarzu – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pod red. Tadeusza Wosia (Wydawnictwo Lexis-Nexis 2005r. str.288) oraz w podręczniku Postępowanie sądowo-administracyjne pod redakcją Tadeusza Wosia (Wydawnictwo Lexis-Nexis 2004r. str.139). Przyjęcie takiego poglądu oznaczałoby, iż sąd administracyjny mógłby odrzucić skargę w sprawie przekazanej mu przez sąd powszechny gdyby okazało się, że sprawa ta nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W sytuacji zatem gdyby przekazana sprawa nie byłaby żadną ze spraw wymienionych w art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a dopuszczalne byłoby odrzucenie skargi. Sąd w obecnym składzie podzielił drugi z wymienionych poglądów. W rozpoznawanej sprawie sąd powszechny, na podstawie art. 464 § 1 k.p.c. przekazał sprawę R. P. sądowi administracyjnemu uznając, że ten sąd jest właściwy do jej rozpoznania. Faktycznie sprawa ta nie należy do właściwości sądu administracyjnego gdyż nie dotyczy ona aktu lub czynności wymienionych w art.3 § 2 i 3 p.p.s.a.