II SA/Sz 376/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 lutego 2015 r. sprawy ze skargi S. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego S. J. kwotę [...] ([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...], S.J. zwrócił się do Starosty o zwrot dokumentu prawa jazdy nr [...] (druk [...]), odebranego w dniu [...]. Argumentował, że wyrokiem nakazowym Sądu Rejonowego z dnia [...], orzeczono wobec niego zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych w ruchu lądowym, do których uprawnia kategoria B prawa jazdy, bez wskazania kategorii C+E. Starosta w piśmie z dnia [...], poinformował S.J., że świetle obowiązujących przepisów prawa, brak było możliwości zwrócenia mu prawa jazdy. Pismem z dnia [...], adwokat K.T. wskazując, że działa w imieniu S.J., zwrócił się do Starosty o niezwłoczny zwrot prawa jazdy, odebranego obwinionemu w dniu [...], względnie o wydanie zaświadczenia o posiadaniu przez S.J. prawa jazdy kategorii C i E, albo doręczenie decyzji w przedmiocie złożonego wniosku, celem umożliwienia odwołania się od niej. W odpowiedzi na powyższy wniosek, udzielonej w piśmie z dnia [...], Starosta poinformował adwokata K.T., że w pełni prawidłowe jest stanowisko, jakie organ wyraził w piśmie z dnia [...] o braku podstaw do zwrócenia S.J. prawa jazdy. Decyzją z dnia [...], Nr [...], wydaną w oparciu o art.182nw związku z art.2 pkt 9 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny wykonawczy (Dz.U. Nr 90, poz.557 ze zm.), Starosta orzekł o cofnięciu S.J. uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii B, C, B+E, C+E, wydanego przez organ w dniu [...], na okres [...]. Decyzja ta została doręczona S.J. w dniu [...]. Pismem z dnia [...], adwokat K.T. wskazując, że działa w imieniu S.J. i powołując się na art. 40 § 2 K.p.a., zwrócił się do Starosty "o doręczenie decyzji w sprawie dotyczącej dokumentu prawa jazdy", gdyż do tego momentu decyzja nie została doręczona pełnomocnikowi. W tym samym piśmie, w związku z powzięciem informacji o wydaniu decyzji w sprawie, adwokat złożył - z ostrożności procesowej - od niej odwołanie stwierdzając, że przy jej wydaniu mogło dojść do naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie art.12 ust.2 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami, polegające na przyjęciu, że w oparciu o ww. artykuł nie ma możliwości zwrotu dokumentu prawa jazdy. Pismem z dnia [...], Starosta wezwał adwokata K.T. do uzupełnienia wniosku S.J. z dnia [...] (o wydanie zatrzymanego prawa jazdy), a także pisma z dnia [...], o dokument stwierdzający udzielenie pełnomocnictwa ww. adwokatowi do tych spraw wraz z potwierdzeniem uiszczenia opłaty skarbowej. Ponadto organ wezwał pełnomocnika do sprecyzowania, czy wniosek z dnia [...] zawiera odwołanie od decyzji z dnia [...] o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami, która – jak wskazał organ – została doręczona S.J. w dniu [...], ewentualnie, czy przedmiotowe pismo należy traktować, jak odwołanie od innego rozstrzygnięcia Starosty, a jeżeli tak, to należy dokładnie sprecyzować od jakiego. W odpowiedzi na ww. wezwanie, adwokat K.T. w piśmie z dnia [...] poinformował organ, że przedkłada pełnomocnictwo i wyjaśnił, że pismo z dnia [...], należy traktować jako odwołanie od decyzji Starosty z dnia [...] o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami, która została wadliwie doręczona stronie, z pominięciem ustanowionego w sprawie pełnomocnika. Jednocześnie pełnomocnik wniósł o doręczenie przedmiotowej decyzji na adres kancelarii adwokackiej wskazany w nagłówku pisma. Do ww. pisma adwokat K.T. dołączył pełnomocnictwo udzielone mu przez S.J., upoważniające do reprezentowania strony "w sprawie o wydanie prawa jazdy" na wszystkich etapach postępowania. Postanowieniem z dnia [...], Nr [...], wydanym na podstawie art. 134 w związku z art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania, złożonego przez S.J., od decyzji Starosty z dnia [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że kwestionowana decyzja Starosty została doręczona stronie w dniu [...], zaś koniec czternastodniowego terminu do wniesienia od niej odwołania przypadł na dzień [...]. Organ wskazał, że pismem z dnia [...], adwokat K.T., powołując się na upoważnienie do reprezentowania S.J., jak też na wynikający z art. 40 § 2 K.p.a. obowiązek doręczenia decyzji pełnomocnikowi, wniósł o doręczenie decyzji dotyczącej dokumentu prawa jazdy i jednocześnie złożył od niej odwołanie zauważając, że na wezwanie organu pierwszej instancji, w załączeniu do pisma z dnia [...], przesłał pełnomocnictwo upoważniające go do reprezentowania strony w sprawie o wydanie prawa jazdy, a w aktach sprawy brak było wcześniej ustanowionego pełnomocnictwa. Zdaniem organu odwoławczego, brak było podstaw do uznania za wiążący, obowiązku doręczenia przedmiotowej decyzji pełnomocnikowi ustanowionemu dopiero w dniu [...], a zatem po wydaniu decyzji Starosty i bezskutecznym upływie terminu do wniesienia odwołania przez S.J., któremu organ pierwszej instancji doręczył decyzję bezpośrednio, przy ponad miesięcznym opóźnieniu do wniesienia odwołania. W tych okolicznościach, Kolegium uznało za konieczne - stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania. S.J., reprezentowany przez pełnomocnika adwokata K.T., wystąpił ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżący wniósł ponadto o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżący podniósł, że nie jest zasadne wskazanie, iż adwokat K.T. składając do organu pisma z dnia [...] oraz z dnia [...], nie był pełnomocnikiem S.J.. Zauważył, że wszystkie pisma kierowane do Starosty opatrzone były podpisem adwokata. Według skarżącego, organ pierwszej instancji mając wątpliwości co do umocowania pełnomocnika, już w piśmie z dnia [...], powinien wezwać go do przedstawienia dokumentu pełnomocnictwa. Tak się jednak nie stało. Wobec stwierdzenia Kolegium, że opłata od pełnomocnictwa została uiszczona dopiero w dniu [...], skarżący argumentował, że zobowiązanie to, w świetle przepisów Kodeksu cywilnego, nie wpływa na ważność samego pełnomocnictwa. Zdaniem skarżącego, nie może on ponosić ujemnych konsekwencji z faktu, iż doszło przed organem pierwszej instancji do swego rodzaju zaniedbania, polegającego na niewezwaniu do uzupełnienia braku formalnego w postaci dokumentu pełnomocnictwa oraz przyjęciu przez organ, że uznaje adwokata K.T. za pełnomocnika skarżącego. Dodał, że jego sprawa wymaga merytorycznego rozstrzygnięcia, bowiem doszło do nierespektowania ze strony organu - wyroku wydanego przez sąd karny oraz przekroczenia kompetencji i nałożenia na stronę dodatkowej kary. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę S.J., wniosło o jej oddalenie. Zdaniem Kolegium, wezwanie Starosty do uzupełnienia wniosku z dnia [...] oraz odwołania z dnia [...], poprzez dołączenie pełnomocnictwa, zostało wypełnione w dniu [...]. Kolegium uznało, że brak w aktach sprawy dokumentu pełnomocnictwa, w dniu wydania decyzji organu pierwszej instancji, uzasadniał doręczenie jej bezpośrednio stronie postępowania. Jak stwierdziło Kolegium, powołanie daty dokonania opłaty skarbowej od pełnomocnictwa miało tylko znaczenie dowodowe, w zakresie ustalenia daty przedłożenia tego dokumentu organowi pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz.270 ze zm.). Sąd podzielił ustalenia faktyczne organów obu instancji, przyjmując je za własne i czyniąc podstawą poniższych rozważań. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że kwestie związane z wydaniem prawa jazdy (rozdział 3 – art.10 - 20), zwrotem prawa jazdy (art.102 ust.2), a także cofnięciem uprawnienia do kierowania pojazdami i jego przywróceniem (art.103) regulują przepisy ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2014 r., poz.600). Jak z powyższego wynika poszczególne czynności w tym zakresie posiadają odrębne podstawy podejmowania rozstrzygnięć, a tym samym w zakresie każdej z nich prowadzone jest odrębne postępowanie administracyjne. W postępowaniu administracyjnym strona może działać przez pełnomocnika będącego osobą fizyczną posiadającą zdolność do czynności prawnych, a pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie, w formie dokumentu elektronicznego lub zgłoszone do protokołu (art.33 § 1 i 2 K.p.a.). Pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa, z tym, że adwokat może sam uwierzytelnić odpis udzielonego mu pełnomocnictwa (art.33 § 3 K.p.a.). Tak więc to pełnomocnik jest obowiązany, przy pierwszej czynności proceduralnej, dołączyć do akt sprawy oryginał pełnomocnictwa lub poświadczony odpis pełnomocnictwa. Organ musi zostać zawiadomiony o fakcie ustanowienia pełnomocnika w danej konkretnej sprawie, np. poprzez złożenie dokumentu pełnomocnictwa do akt. Przez akta, o których mowa w art. 33 § 3 K.p.a., należy rozumieć akta konkretnego postępowania administracyjnego. Z treści pełnomocnictwa powinien jasno wynikać jego zakres, tzn. jakich czynności, w jakim postępowaniu, przed jakim organem może dokonywać pełnomocnik w imieniu swojego mocodawcy. W pełnomocnictwie należy wskazać, czy obejmuje ono wszelkie czynności procesowe, czy też tylko niektóre z nich, a ponadto określić, czy dotyczy całego postępowania, czy też tylko określonego etapu. Z uwagi na niekompletność regulacji dotyczącej pełnomocnictwa zawartej w K.p.a., w sytuacjach wątpliwych, nieuregulowanych w przepisach postępowania administracyjnego, należy stosować przez analogię zasady wyrażone w innych procedurach stosowanych w krajowym systemie prawnym. Zgodnie z art.88 Kodeksu postępowania cywilnego pełnomocnictwo może być albo procesowe - bądź to ogólne, bądź do prowadzenia poszczególnych spraw - albo do niektórych tylko czynności procesowych. Podobnie stanowi także przepis art.36 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi: "Pełnomocnictwo może być: ogólne – do prowadzenia spraw przed sądami administracyjnymi, do prowadzenia poszczególnych spraw, do niektórych tylko czynności w postępowaniu". Z kolei Ordynacja podatkowa, zawierająca uregulowanie w zakresie podobnym do procedury administracyjnej, w art. 137 § 4 stwierdza, że : "W zakresie nieuregulowanym w § 1 – 3b stosuje się przepisy prawa cywilnego." W sprawie S.J. toczyły się przed organem I instancji dwa odrębne postępowania: z wniosku strony o zwrot prawa jazdy oraz z urzędu o cofnięcie uprawnienia do kierowania pojazdami. Pomimo wezwania Starosty z dnia [...] o nadesłanie pełnomocnictwa do wyraźnie wskazanych dwóch postępowań administracyjnych, adw. K.T. nadesłał pełnomocnictwo do reprezentowania S.J. jedynie "w sprawie o wydanie prawa jazdy". W świetle przedstawionych powyżej wywodów odnośnie do zakresu pełnomocnictwa, nie było to pełnomocnictwo ogólne do prowadzenia wszystkich spraw S.J. prowadzonych w Starostwie, ale pełnomocnictwo do prowadzenia konkretnej sprawy "o wydanie prawa jazdy". W ocenie sądu, pełnomocnictwo takiej treści nie wskazywało by adw. K.T. był pełnomocnikiem S.J. w sprawie o cofnięcie mu uprawnienia do kierowania pojazdami, zwrócić bowiem należy uwagę, że wydanie prawa jazdy dotyczy wydania dokumentu stwierdzającego, między innymi, posiadanie uprawnienia do kierowania pojazdem, zaś cofnięcie uprawnień do prowadzenia pojazdu ma miejsce gdy jest wielce prawdopodobne, że kierowca ze względu na stan zdrowia lub kwalifikacje - nie jest w stanie kierować pojazdem w sposób nie zagrażający bezpieczeństwu ruchu drogowego i nie narażający kogokolwiek na szkodę. Kolegium uznając K.T. za pełnomocnika S.J. pominęło fakt, iż przed organem toczyły się dwa postępowania, a także to, że organ I instancji wezwał adwokata do przedłożenia pełnomocnictw w dwóch sprawach. W tej sytuacji, zdaniem sądu, odwołanie od decyzji Starosty z dnia [...], Nr [...], nie zostało wniesione przez stronę postępowania, a tym samym poprzez jego rozpoznanie doszło do rażącego naruszenia przepisu art. 127 § 1 K.p.a. Należy dodać, że jeżeli pełnomocnik strony, który podpisał odwołanie w imieniu strony nie złoży dokumentu pełnomocnictwa, nie można uznać jego czynności, w tym podpisania odwołania za skuteczne. Organ wówczas powinien, zakreślając termin opatrzony stosownym rygorem, wezwać wnoszącego - na podstawie art. 64 § 2 K.p.a.- do uzupełnienia braku formalnego odwołania, co właśnie organ I instancji uczynił w piśmie z dnia [...]. Dopiero uzupełnienie tych braków mogło spowodować rozpatrzenie pisma S.J. z dnia [...] także pod kątem zachowania terminu do wniesienia odwołania. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art.145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił zaskarżone postanowienie. Rozstrzygnięcie w pkt II sentencji wyroku zapadło na podstawie art.200 w zw. z art.205 ww. ustawy.