II SA/Sz 376/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Sędziowie Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska (spr.), Sędzia WSA Joanna Wojciechowska Protokolant starszy inspektor sądowy Anita Jałoszyńska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 września 2024 r. sprawy ze skargi A. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 8 kwietnia 2024 r. nr SKO.WT.430/1146/2024 w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Decyzją z dnia 22 lutego 2024 r., nr RO.S.304081.6233-007699.2024.JH, Prezydent Miasta S. na podstawie art. 39 ust. 1 i ust. 2, art. 106 ust. 1 i ust. 4, art. 110 ust. 7 i ust. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2023 r., poz. 901 ze zm., dalej: "u.p.s."), § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2021 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r. poz. 1296), odmówił przyznania A. N. (dalej: "skarżący") zasiłku celowego z przeznaczeniem na pokrycie kosztów ubezpieczenia mieszkania. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji, powołując się na art. 39 ust. 1 i ust. 2 u.p.s. wyjaśnił, że zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, ogrzewania, w tym opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Dalej organ I instancji podał, że w oparciu o przeprowadzony wywiad środowiskowy oraz na podstawie zebranych dokumentów w sprawie ustalił, że dochód skarżącego wynosi [...] zł ([...] zł dodatek mieszkaniowy i [...] zł zasiłek okresowy) i nie przekracza kryterium dochodowego, które w przypadku skarżącego wynosi 776,00 zł. Następnie odnosząc się do wniosku skarżącego z dnia 2 lutego 2024 r. organ I instancji wskazał, że dofinansowanie do opłaty za ubezpieczenie mieszkania nie jest niezbędną pierwszoplanową potrzebą bytową. Organ I instancji wyjaśnił, że zasiłek celowy jest świadczeniem przyznawanym w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że nawet fakt spełnienia przez wnioskodawcę ustawowych kryteriów nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia z przeznaczeniem na wszystkie żądane cele. Organ bierze bowiem pod uwagę potrzeby innych osób korzystających z pomocy społecznej, a także wysokość posiadanych na ten cel środków. Wskazano przy tym jakimi środkami dysponuje Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w S. (dalej: "MOPR") i jaka jest obecna i przewidywana liczba osób korzystających ze świadczeń pomocy społecznej podkreślając, że możliwości finansowe MOPR są ograniczone. Jednocześnie organ I instancji wskazał, że skarżący nie pozostaje bez wsparcia ze strony MOPR, bowiem odrębnymi decyzjami z dnia 29 stycznia 2024 r. został objęty pomocą w formie: zasiłku okresowego od dnia 1 stycznia 2024 r. do dnia 29 lutego 2024 r. w kwocie 220,65 zł miesięcznie z przeznaczeniem na zaspokojenie niezbędnych potrzeb w tym na dofinansowanie do zakupu obuwia zimowego; świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności w ramach programu wieloletniego "Posiłek w szkole i w domu" w kwocie 50,00 zł od dnia 1 stycznia 2024 r. do dnia 29 lutego 2024 r. Ponadto decyzjami z dnia 22 lutego 2024 r. przyznano skarżącemu zasiłek celowy z przeznaczeniem na dofinansowanie do zakupu leków do wysokości 202,15 zł na luty i marzec 2024 r. oraz zasiłek celowy w łącznej kwocie 220,00 zł z przeznaczeniem na dofinansowanie do: opłaty za czynsz za luty 2024 r. w kwocie 100,00 zł, zaległości czynszowych w kwocie 100,00 zł oraz do zakupu doładowania do telefonu w kwocie 20,00 zł. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 8 kwietnia 2024 r., nr SKO.WT.430/1146/2024 utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Kolegium przedstawiło stan faktyczny i przywołało treść przepisów mających zastosowanie w sprawie. W pierwszej kolejności Kolegium wskazało, że skarżący nie przekracza kryterium dochodowego określonego w art. 8 u.p.s. Następnie Kolegium wskazało, że odrębnymi decyzjami w tej samej dacie co zaskarżona decyzja tj. 22 lutego 2024 r. organ I instancji przyznał skarżącemu zasiłek celowy z przeznaczeniem na dofinansowanie do zakupu leków do wysokości 202,15 zł na luty i marzec 2024 r. oraz zasiłek celowy w łącznej kwocie 220,00 zł z przeznaczeniem na dofinansowanie do: opłaty za czynsz za luty 2024 r. w kwocie 100,00 zł, zaległości czynszowych w kwocie 100,00 zł oraz do zakupu doładowania do telefonu w kwocie 20,00 zł. Kolegium podkreśliło, że decyzja o przyznaniu albo odmowie przyznania zasiłku celowego ma charakter decyzji uznaniowej, wyjaśniając, że taki charakter decyzji oznacza, że organ administracji ma swobodę co do ustalenia treści rozstrzygnięcia, związaną z realizowaniem określonej polityki państwa. W ocenie Kolegium organ I instancji w wystarczającym stopniu zebrał i ocenił materiał dowodowy, dając temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. Organ I instancji wyjaśnił, że kwota przyznanego zasiłku celowego w lutym 2024 r. jest adekwatna zarówno do potrzeb skarżącego jak i możliwości organu, zaś koszt ubezpieczenia mieszkania nie jest najbardziej pilną i niezbędną potrzebą, w kontekście innych potrzeb bytowych. Kolegium wskazało przy tym, że rolą świadczeń z pomocy społecznej nie jest pełne sfinansowanie każdorazowo wszystkich zgłaszanych potrzeb w wysokości odpowiadającej wnioskodawcy. Zdaniem Kolegium przyznany skarżącemu zasiłek celowy pomoże zaspokoić zgłaszane przez niego potrzeby. W ocenie Kolegium wbrew zarzutom zawartym w odwołaniu organ I instancji nie naruszył przepisów postępowania, prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy (w tym dochód skarżącego) i uzasadnił swoje rozstrzygnięcie. Przyznana pomoc innymi decyzjami z tej samej daty pomimo, iż nie spełnia oczekiwań skarżącego, została przyznana w zakresie adekwatnym zarówno do zgłaszanych potrzeb, jak również wysokości środków finansowych posiadanych na ten cel przez organ pomocy społecznej, co szczegółowo zostało opisane w decyzji organu I Instancji. Ponadto fakt żądania pomocy w zakresie ubezpieczenia mieszkania nie oznacza, że taka pomoc musiała być przyznana. Organy pomocy społecznej każdorazowo badają sytuację rodzinną i materialną potrzebującego uznając, które potrzeby są najbardziej niezbędne w konkretnej sytuacji. Skarżący złożył skargę na ww. decyzję Kolegium podnosząc, że o tym że ubezpieczenie mieszkania jest niezbędną potrzebą życiową świadczą wielokrotnie wypadki w całej Polsce, gdzie ludzie utracili dorobek całego życia. Tak jest w przypadku skarżącego. Ponadto skarżący zażądał przedstawienia zestawienia przyznanych przez MOPR zasiłków celowych i okresowych w latach 2021-2023 osobom niepełnosprawnym. Takiej informacji ani MOPR ani Kolegium nie przedstawia w żadnej decyzji, przez co – w ocenie skarżącego – uchybia przepisom art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Na rozprawie w dniu 12 września 2024 r. pełnomocnik podtrzymał stanowisko skarżącego wyrażone w skardze dodatkowo podnosząc, że organ popełnił swego rodzaju nadużycie wskazując, że ubezpieczenie mieszkania nie stanowi pierwszoplanowej potrzeby podczas gdy przepis mówi o niezbędnej potrzebie życiowej. Podkreślił przy tym, że organ nie ustalił wysokości raty polisy, która wynosi około 20 zł i nie ustalił dokładnie czego domaga się skarżący. Ponadto wniósł o przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, które nie zostały opłacone ani w całości ani w części. Skarżący podał, że do ubezpieczenia mieszkania skłoniła go sytuacja, która miała miejsce w 2021 r., kiedy to sąsiad z mieszkania powyżej przeprowadzał remont i spowodował zatkanie pionu kanalizacji, wskutek czego doszło do zalania mieszkania skarżącego. Dlatego też w jego ocenie ubezpieczenie mieszkania jest potrzebą niezbędną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również podkreślić, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Stosownie do art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach. W przypadku zaś gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a. skarga, zgodnie z art. 151 p.p.s.a., podlega oddaleniu. Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie kontrola według powyższych kryteriów nie wykazała, aby zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów prawa uzasadniającym uwzględnienie skargi. Przedmiotem skargi jest decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy wcześniejszą decyzję organu pomocy społecznej odmawiającą przyznania skarżącemu zasiłku celowego z przeznaczeniem na pokrycie kosztów ubezpieczenia mieszkania. Zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, art. 41, art. 53a i art. 91, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 776 zł. Na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, ogrzewania, w tym opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Z powyższych przepisów wynika, że prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, w tym zasiłku celowego uzależnione jest od spełnienia kryterium dochodowego. W rozpatrywanej sprawie organy ustaliły, że dochód uzyskany przez skarżącego w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku nie przekroczył obowiązującego kryterium dochodowego (art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s.), co uprawniało go do ubiegania się o zasiłek celowy na podstawie art. 39 u.p.s. W tym miejscu podkreślić należy, iż decyzja w sprawie zasiłku celowego wydawana jest w trybie tzw. uznania administracyjnego. Uznaniowość przejawia się w możliwości wyboru treści rozstrzygnięcia w zależności od okoliczności sprawy, a w szczególności od dochodów uzyskiwanych przez osoby starające się o pomoc, wielkości i rodzaju ich potrzeb, a także od posiadanych przez organy środków na świadczenia i liczby ubiegających się o nie osób. W ramach uznania organ decyduje zarówno o przyznaniu zasiłku celowego, jak i o jego formie i wysokości. Uznaniowy charakter decyzji powoduje możliwość odmowy świadczenia również wtedy, gdy osoba ubiegająca się o nie spełnia warunki do otrzymania pomocy. Rozstrzygając sprawę dotyczącą przyznania zasiłku celowego, organ powinien kierować się interesem obywatela, interesem społecznym oraz własnymi środkami. Uznanie nie pozwala organowi na dowolność w rozstrzygnięciu sprawy, ale też nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt I SA 945/00). W ramach uznania administracyjnego organ ma prawo dokonywać oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Nie ulega wątpliwości, że organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc ani udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza zatem załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoją temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2007 r., sygn. akt IOSK 1464/06). Należy również zwrócić uwagę, że zasiłek celowy przyznawany jest w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. W doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że przez pojęcie to należy rozumieć potrzebę usprawiedliwioną ze względu na zachowanie życia, zdrowia, a także odgrywania ról społecznych, możliwości zarobkowania i pełnienia funkcji członka rodziny. Niezbędna potrzeba to taka, bez zaspokojenia której osoba nie może egzystować, to potrzeba związana z codziennym funkcjonowaniem każdego człowieka i niezbędna do normalnej, godnej egzystencji na poziomie elementarnym (por. I. Sierpowska, Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. 6, Wolters Kluwer 2023; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt II SA/Go 482/14). Według Słownika Języka Polskiego niezbędny to taki, bez którego nie można przetrwać, normalnie funkcjonować, taki który jest bardzo potrzebny. W świetle powyższego, w ocenie Sądu, trafnie organy uznały, że ubezpieczenie mieszkania nie jest "niezbędną potrzebą bytową" skarżącego. Nie mogło ujść uwadze Sądu – na co również zwracały uwagę organy obu instancji – że skarżący wnioskiem z dnia 2 lutego 2024 r. zwrócił się do MOPR o pomoc finansową nie tylko w zakresie ubezpieczenia mieszkania i odrębnymi decyzjami z tego samego dnia co kontestowana decyzja skarżącemu zostały przyznane zasiłki celowe z przeznaczeniem na zaspokojenie innych potrzeb (m.in. zakupu leków, opłaty czynszu, doładowania telefonu). W uzasadnieniu pierwszoinstancyjnej oraz zaskarżonej decyzji organy wskazywały również na ograniczone środki finansowe jakimi dysponuje MOPR oraz to, że MOPR zobowiązany jest wziąć pod uwagę także potrzeby innych osób korzystających z pomocy społecznej. Jak to wskazano już powyżej rozstrzygając w przedmiotowej sprawie należało mieć na uwadze, że środki finansowe MOPR, które są przeznaczone dla osób potrzebujących wsparcia nie są nieograniczone, zaś pomoc społeczna ma charakter subsydiarny i jej celem nie jest zaspokojenie wszelkich potrzeb wnioskodawców znajdujących się w trudnej sytuacji życiowej i finansowej. Sąd nie ma przy tym wątpliwości, iż rozpatrując wnioski o udzielenie pomocy, pierwszeństwo należy przyznać tym, które dotyczą elementarnych potrzeb egzystencjalnych. Zdaniem Sądu, organy rozpoznając sprawę nie naruszyły przepisów u.p.s. ani przepisów postępowania, a podjęte rozstrzygnięcie mieści się w granicach uznania administracyjnego. Skoro w niniejszej sprawie organy poddały ocenie z jednej strony sytuację materialną oraz potrzeby skarżącego, a z drugiej możliwości finansowe organu pomocy społecznej i na tej podstawie uznały, że nie istnieje możliwość przyznania stronie świadczenia, to decyzji takiej nie można zarzucić naruszenia prawa. Podkreślić należy, że spełnienie kryterium dochodowego przez osobę ubiegającą się o taki zasiłek nie oznacza, że istnieje po jej stronie roszczenie o przyznanie tego świadczenia. Wprost przeciwnie - zainteresowany musi liczyć się z tym, że organ odmówi przyznania mu tego świadczenia lub jego wysokość będzie niższa niżby tego oczekiwał. Wysokość, jak i samo przyznanie świadczenia uzależnione są bowiem od możliwości finansowych organu przyznającego pomoc oraz ilości innych osób potrzebujących pomocy. Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zawierają uzasadnienie faktyczne i prawne. Podkreślić należy, iż stan faktyczny został ustalony przez organy na podstawie złożonych przez skarżącego oświadczeń, zarówno co do sytuacji finansowej jak i zdrowotnej oraz wywiadu środowiskowego. Nie znajduje podstaw zarzut pełnomocnika skarżącego, że organy nie ustaliły treści żądania skarżącego, w tym wysokości raty na ubezpieczenie mieszkania, bowiem w aktach sprawy znajduje się kopia polisy ubezpieczenia P. nr [...], której przedmiotem jest ubezpieczenie mieszkania skarżącego. Zdaniem Sądu organy dokonały zebrania materiału dowodowego i jego oceny w sposób prawidłowy. Okoliczność, że skarżący nie podziela stanowiska organów nie świadczy o tym, że organy te naruszyły przepisy prawa materialnego czy też postępowania. W rozpatrywanej sprawie bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostaje to, że skarżący jest osobą niepełnosprawną. Sąd nie znajduje uzasadnienia dla zarzutu skarżącego, że organy w wydanych decyzjach zobowiązane były do przedstawienia zestawienia przyznanych przez MOPR zasiłków celowych i okresowych w latach 2021-2023 osobom niepełnosprawnym. W tym stanie sprawy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę. Wniosek pełnomocnika z urzędu o przyznanie mu wynagrodzenia z tytułu udzielenia pomocy prawnej skarżącemu rozpoznany będzie odrębnie przez referendarza sądowego na podstawie art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Przywołane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są na www.orzeczenia.nsa.gov.pl.