II SA/Sz 377/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.),, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 marca 2017 r. sprawy ze skargi Z. S. na postanowienie Wojewody Z. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Wojewody Z. na rzecz skarżącej Z. S. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] r., [...] Starosta poinformował U. S. o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia dotyczącego zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na wykonaniu bramy wjazdowej przesuwnej na teren posesji przy ul. [...] od strony ul. [...] na działce nr [...] w obr. [...] w S. W dniu 18 września 2015 r. Z. S. złożyła do organu wniosek o cofnięcie zezwolenia na budowę przedmiotowej bramy. W odpowiedzi na powyższe pismem z dnia [...] r., [...] Starosta poinformował stronę, że aktualnie obowiązujące przepisy ustawy Prawo budowlane nie przewidują możliwości cofnięcia przez Starostę zgłoszenia robót budowlanych oraz, że organem właściwym do dokonania oceny zgodności wykonanych robót budowlanych z przepisami prawa jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Z. S. w dniu 3 grudnia 2015 r. wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego za pośrednictwem Starosty zażalenie na bezczynność Starosty w przedmiocie spornych robót budowlanych. Starosta, złożone zażalenie, zgodnie z właściwością rzeczową i miejscową przekazał Wojewodzie Postanowieniem wydanym w dniu [...] r., [...] w oparciu o przepis art. 134 oraz art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23) Wojewoda stwierdził niedopuszczalność zażalenia Z. S. na pismo informacyjne organu z dnia [...] r. o braku sprzeciwu do zgłoszenia ww. robót budowlanych. Organ wyjaśnił, że zgłoszenie zamiaru budowy lub wykonywania robót budowlanych, o których mowa w art. 29 Prawa budowlanego nie powoduje wszczęcia postępowania administracyjnego, nie stanowi wniosku zainteresowanego podmiotu, który w myśl przepisów K.p.a. wymagałby załatwienia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawy administracyjnej. Do dnia wydania decyzji o sprzeciwie w sprawie zgłoszenia nie toczy się postępowanie administracyjne w zakresie regulowanym przepisami K.p.a., zastosowanie mają natomiast reguły formalne określone w Prawie budowlanym. Postępowaniem administracyjnym prowadzonym przez organ architektoniczno-budowlany po dokonaniu zgłoszenia budowy jest dopiero postępowanie w sprawie sprzeciwu będącego decyzją wydawaną z urzędu i to tylko wówczas, gdy organ stwierdzi, że zachodzą ustawowe przesłanki do wydania takiej decyzji. W niniejszej sprawie dotyczącej zgłoszenia spornych robót budowlanych organ powiatowy uznając, że zgłoszone roboty budowlane nie naruszają przepisów prawa i podlegają zgłoszeniu, nie był zobowiązany do wydania decyzji administracyjnej, co powoduje, że zażalenie w sprawie zakończonej pismem organu z dnia 31 sierpnia 2006 r. jest niedopuszczalne. Opisane postanowienie Wojewody Z. S. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc o jego uchylenie lub zmianę. Skarżąca po opisaniu dotychczasowego przebiegu postępowania oraz przytoczeniu treści przepisów art. 6, 7 i 35 K.p.a. zarzuciła Staroście przekroczenie miesięcznego terminu do załatwienia sprawy. W ocenie skarżącej organy współpracując ze sobą złamały prawo wydając decyzje niezgodne z interesem stron działek sąsiednich oraz pominęły podstawy prawne na których winny opierać swoje decyzje tj. przepisy ustawy Prawa budowlanego, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.; dalej: "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym kończące postępowanie. Do tej kategorii aktów należą niewątpliwie postanowienia wydawane na podstawie art. 134 k.p.a. Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonego postanowienia Wojewody , Sąd doszedł do przekonania, że nie może się ono ostać w obrocie prawnym, jako wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.). Zaskarżonym postanowieniem organ II instancji stwierdził na podstawie art. 134 K.p.a. oraz art. 144 K.p.a. niedopuszczalność zażalenia Z. S. na pismo informacyjne Starosty z dnia [...] r. informujące inwestora o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia dotyczącego zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na wykonaniu bramy wjazdowej przesuwnej na teren posesji przy ul. [...] od strony ul. [...], na działce nr [...] w obr. [...] Jak wskazano podstawę prawną rozstrzygnięcia Wojewody stanowił art. 134 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Natomiast zgodnie z art. 144 K.p.a. do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Z powyższych przepisów wynika, że organ odwoławczy przed przystąpieniem do oceny żądań i zarzutów zawartych w odwołaniu (zażaleniu) jest zobowiązany do dokonania tzw. wstępnej kontroli wniesionego środka zaskarżenia. Kontrola ta polega na sprawdzeniu, czy odwołanie (zażalenie) jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Wojewoda dokonując wstępnej kontroli wniesionego środka zaskarżenia uznał, że zażalenie Z. S. jest niedopuszczalne. Przypomnieć należy, że niedopuszczalność odwołania (zażalenia) może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji (B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz" Wydawnictwo C.H. Beck, 11 wydanie, Warszawa 2011, str. 502). Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia zgodnie z art. 28 k.p.a. Do przyczyn przedmiotowych należy więc zaliczyć, m.in. brak przedmiotu zaskarżenia. Taką sytuację przyjął organ odwoławczy w rozpoznawanej sprawie. W ocenie Sądu stanowisko organu jest błędne. Lektura zażalenia Z. S. jednoznacznie dowodzi, że skarżąca wnosi zażalenie na bezczynność Starosty w przedmiocie postępowania z jej wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia zezwolenia na budowę spornej bramy wjazdowej. Niezasadnie zatem organ potraktował je jako zażalenie na pismo informacyjne Starosty z dnia [...] r. o braku sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych. W konsekwencji, bowiem organ winien przedmiotowe pismo rozpoznać jako zażalenie na bezczynność organu złożone w trybie art. 37 K.p.a. i wydać stosowne w tym zakresie rozstrzygnięcie. Zażalenie uregulowane w przywołanym przepisie stanowi swoisty środek prawny, który służy na zachowanie się (bezczynność) organu administracji publicznej. Jego skutkiem jest uruchomienie działania nadzorczego organu wyższego stopnia, który rozpatruje je w granicach art. 37 § 2 K.p.a. W razie uznania zasadności zażalenia wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości. Organ wydaje postanowienie również w wypadku, gdy uznaje zażalenie za nieuzasadnione. Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni wskazania Sądu wynikające z niniejszego uzasadnienia. Pozostałe argumenty podnoszone w skardze dotyczące budowy spornej bramy wjazdowej pozostają poza granicami niniejszej sprawy, której przedmiotem jest wyłącznie kwestia zbadania, czy prawidłowo Wojewoda stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Mając na uwadze powyższą argumentację Sąd uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 i 205 P.p.s.a.