II SA/Sz 378/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki,, Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 października 2010 r. sprawy ze skargi B. i E. B., Z. i E. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. oddala skargę, II. zasądza od Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na rzecz radcy prawnego E. W. kwotę [...] złotych, obejmującą podatek od towarów i usług, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Po rozpatrzeniu wniosku R. J. z dnia [...]r. Burmistrz Miasta decyzją z dnia [...] r. znak: [...] wydaną na podstawie art. 104 kpa oraz art. 59 ust. 1-2, art. 60 ust. 1-2 i art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) i Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wiaty i garaży w [...] przy ul. [...], na terenie dz. Nr [...] w obrębie [...]. W uzasadnieniu swej decyzji organ I instancji wskazał, iż zgodnie z art. 59 ust. 1-2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 17 z późn. zm.) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Wnioskowana inwestycja spełnia wymagania określone w art.61 ust.1 pkt 2, 3 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tzn. teren ma dostęp do drogi publicznej, istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren jest działką budowlaną. Lokalizacja działki nr [...] i wnioskowana lokalizacja wiaty i garaży (dla [...] lub [...] miejsc postojowych) nie spełnia natomiast wymagań określonych w art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tzn. na sąsiednich działkach w obszarze analizy nie występuje funkcja obsługi komunikacji. W granicach analizy znajdują się jedynie budynki mieszkalne jednorodzinne i wielorodzinne oraz piekarnia. W obszarze analizy nie ma zabudowy, na podstawie, której można by kontynuować wnioskowaną funkcję w postaci nowej zabudowy tego samego typu. Jednocześnie wnioskowana funkcja kolidowałaby z zabudową mieszkaniową znajdującą się na analizowanym terenie. Wnioskowana inwestycja jest sprzeczna z przepisami odrębnymi, tzn. narusza przepisy §12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) w zakresie nie zachowania minimalnych odległości planowanej zabudowy od granic sąsiednich działek budowlanych. Narusza też przepisy §19 ust. 1 powyższego rozporządzenia w zakresie zachowania minimalnej odległości wydzielonych miejsc postojowych, w tym również zadaszonych, od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym (dz. nr [...]) oraz §19 ust. 2 w/w rozporządzenia w zakresie zachowania minimalnej odległości wydzielonych miejsc postojowych od granicy działki budowlanej. Dołączony do wniosku rysunek planowanej inwestycji na mapie sytuacyjno - wysokościowej w skali [...] ma skażone wymiary. Analizując planowaną inwestycję przyjęto wielkości liczbowe podane na wymiarowych liniach, a nie wymiary planowanych obiektów wg rysunku. Wobec powyższego nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia. Po rozpatrzeniu odwołania R. J. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. znak [...] uchyliło powyższą decyzję w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do rozstrzygnięcia przez organ I instancji. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, nie zaś jedynie na kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu od orzeczenia pierwszoinstancyjnego (art.138 w związku z art. 140 kpa.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze działa zatem jako organ o charakterze reformacyjnym, którym ponownie merytorycznie rozpatrując sprawę w jej całokształcie. Zgodnie z art. 7 kpa, w toku postępowania organy administracji, maja na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Przepis art. 7 pozostaje w związku z art. 77 § 1 kpa nakazującym organowi w sposób wyczerpujący zebrać rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zasada ta zobowiązuje organ do szczególnej staranności w wyjaśnieniu wszelkich faktów istotnych dla sprawy. W szczególności organ zobowiązany jest dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Inna zasada mająca istotne znaczenie w przedmiotowej sprawie wyrażona jest w art. 8 kpa, który stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Powyższe zasady postępowania administracyjnego wymagają, aby każda decyzja administracyjna zawierała między innymi dokładne wskazanie przepisów prawa materialnego wraz z przedstawieniem dokonanego na ich podstawie toku rozumowania organu, prowadzącego do wyciągnięcia ostatecznych wniosków w odniesieniu do konkretnej sytuacji faktycznej sprawy. Obowiązek ten nabiera szczególnego znaczenia w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie organu jest dla strony negatywne, bądź - jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - organ ustalając warunki zabudowy, uczynił to odmiennie niż oczekiwali wnioskodawcy i stanowiska swego w tym zakresie nie uzasadnił. Organ nie może uzasadniać swojej decyzji w sposób nieprecyzyjny, z zastosowaniem niedozwolonego luzu decyzyjnego ani swobody interpretacyjnej, innych niż przewidziane w przepisach. Decyzja administracyjna, która nie czyni zadość żądaniom strony zgłoszonym we wniosku- wymaga starannego i wyczerpującego uzasadnienia. Organ winien uzasadnić przyczyny niezgodnego z wnioskiem rozstrzygnięcia, wskazać przesłanki, jakimi kierował się rozstrzygając sprawę, a takowego kwestionowana decyzja nie zawiera. Organ I instancji poprzestał na przytoczeniu ogólnych przepisów bez jednoczesnej analizy ich zastosowania. Uzasadnienie decyzji składa się z kilku ogólnie sformułowanych zdań, których nie można uznać za wypełniające przesłanki z art. 107 § 3 kpa. Bezspornym w sprawie jest fakt, iż na przedmiotowym terenie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W takich sytuacjach ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzupełnia regulacje kodeksowe wprowadzając normy ukierunkowujące merytoryczne rozpatrywanie spraw. Decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest decyzją administracyjną w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, przy czym procedura obowiązująca przed jej wydaniem, tryb jej sporządzenia i treść zostały unormowane w sposób szczególny przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności jej przepisów zawartych w artykułach 59-64. Ustawa ta wprowadza wiele uregulowań, będących normami szczególnymi wobec postanowień Kodeksu postępowania administracyjnego. Normy szczególne wyłączają, modyfikują lub uzupełniają przepisy Kodeksu. Zawarte w niej sformułowania oznaczają, że ustawodawca w sposób jednoznaczny wskazuje organowi przedmiot i zakres postępowania, jaki ma poprzedzać wydanie decyzji kończącej wszczęte wnioskiem inwestora postępowanie. Kolegium podkreśla, że rolą decyzji wydawanych przy okazji zagospodarowywania obszarów, na których nie ma miejscowych planów, jest przede wszystkim gwarantowanie zgodności zamierzeń inwestora z ustawodawstwem. Materiałnoprawną podstawę wydania przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy stanowi przepis art. 61 ust. 1 ustawy. Ratio legis tego przepisu jest ochrona ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 w/w ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne i środowiskowe. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego jej ograniczenia, zaś przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z funkcją obiektów już istniejących, czyli nie dającą się z nią w praktyce pogodzić, którą to sprzeczność organ potrafiłby racjonalnie wykazać w uzasadnieniu decyzji. Stanowiąca podstawę negatywnego dla strony rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Zdaniem Kolegium rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada własności. Celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego. Zatem odmawiając ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji organ powinien wykazać sprzeczność zamierzenia inwestycyjnego z konkretnym przepisem nakładającym wprost na inwestora jakieś ograniczenie. Zgodnie z treścią art. 56 w związku z art. 64 ustawy o planowaniu nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami odrębnymi. W uzasadnieniu decyzji organy I instancji zawarto stwierdzenie: "Lokalizacja działki [...] w obrębie [...] nie spełnia wymagań określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". W toku postępowania bada się spełnienie przesłanek określonych w tym przepisie w odniesieniu do zamierzenia określonego we wniosku inwestora, a nie jak to czyni organ I instancji, poddając ocenie to czy lokalizacja działki spełnia te wymogi. W myśl przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, prowadzenie postępowania na wniosek powoduje, iż obowiązkiem organu jest dokładne ustalenie treści żądania strony, to bowiem strona wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania, zaś organ związany jest tym żądaniem i w wydanej decyzji winien odnieść się do zadań w nim zawartych. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa (procesowego i materialnego), która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Organ rozstrzygający w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ma obowiązek zbadania, czy na terenie objętym wnioskiem może być realizowana zamierzona inwestycja, nie może zaś podejmować rozstrzygnięcia wykraczającego poza granice wyznaczone wnioskiem inwestora (wyrok NSA z [...] r. [...], LEX nr [...]). O tym, jaki charakter i zakres żądania ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym, decyduje ostatecznie strona, a nie organ, do którego pismo zostało skierowane. Odnosząc się do sformułowanego w uzasadnieniu decyzji zarzutu o skażonych wymiarach rysunku na dołączonym do wniosku załączniku graficznym Kolegium zauważa, iż w razie wątpliwości, organ mając na względzie postanowienia art. 7-9 kpa, powinien zwrócić się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska i przedstawienie załącznika w sposób określony przepisem art. 52 ust. 2 i ust. 2 ustawy o planowaniu (...). Szczegółowa analiza nadesłanych wraz z odwołaniem akt sprawy potwierdza, iż organ pierwszej instancji w oderwaniu od złożonego wniosku, rozpoznał sprawę w sposób dowolny, wbrew zamierzeniom inwestora, mimo, iż z wniosku tego jednoznacznie wynikało, że strona oczekuje ustalenia warunków zabudowy dla parametrów dokładnie opisanych. Z akt sprawy nie wynika, by strona w trakcie postępowania dokonała modyfikacji złożonego w dniu [...] r. wniosku. Powyższe potwierdza, iż podjęte w tym zakresie rozstrzygnięcie jest dowolne i wydane zostało z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. Przepisy ust. 3-5 art. 53 ustawy o planowaniu (...) regulują kwestie postępowania wyjaśniającego, w trakcie którego organ rozpatrując wniosek strony zobowiązany jest dokonać analizy dwóch elementów, po pierwsze: warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych (art. 53 ust.3 pkt 1), po drugie stanu faktycznego - w tym między innymi stanu infrastruktury technicznej, ukształtowania terenu, jego zabudowy, - i stanu prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji (art.53 ust.3 pkt 2). Sposób zabudowy terenu w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym stanowi informację wyjściową do ustalenia możliwości określenia warunków zabudowy i dopiero wyniki tej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla konkretnej działki mogą uzasadniać odmowę wydania decyzji lub umożliwić określenie warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem właściciela czyli inwestora. W postępowaniu dowodowym w sprawie o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy ważnym jest zweryfikowanie stanu rzeczywistego z danymi przedstawionymi we wniosku i nie można tego czynić w oderwaniu od istniejącej na tym terenie funkcji. Również sporządzona dla celów tego postępowania analiza urbanistyczna, analiza funkcji oraz cech zagospodarowania terenu sąsiedniego jest ogólnikowa i nie daje pełnego obrazu charakterystyki terenu sąsiedniego. Organ I instancji, dokonując analizy, nie wyprowadził z niej konkretnych wniosków. Ustalenia części tekstowej analizy nie pozwalają na powiązanie jej z częścią graficzną - w części tekstowej analizy podano, iż w sąsiedztwie znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne, piekarnia i zabudowa siedliskowa, jednakże nie podano numerów tych działek. Wnikliwa ocena analizy potwierdza, iż pominięto ustalenia co do wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy; szerokości elewacji frontowej; wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i geometrii dachów. Nie było więc możliwości rzetelnego zbadania stanu zagospodarowania otoczenia inwestycji. Oznacza to, że organ pierwszej instancji orzekł, nie wyjaśniając wszystkich okoliczności, które należało wziąć pod uwagę. Powyższe zaś stanowi naruszenie przepisów postępowania, takich jak art. 7, 77 i 80 kpa. Na uwzględnienie zasługuje zarzut odwołania, iż organ pierwszej instancji rozstrzygając wniosek o ustalenie warunków dla konkretnie sformułowanego zamierzenia (tu budowa wiaty i garaży) dowolnie i bezpodstawnie uznał, iż zamiar inwestora dotyczy "obsługi komunikacji". Odwołujący podkreśla, iż opisana we wniosku budowa garaży i wiaty służyć ma zabezpieczeniu potrzeb garażowania i ochrony przed uszkodzeniem lub kradzieżą samochodów jego i jego rodziny. Zawarte w analizie urbanistycznej ustalenia potwierdzają, iż w sąsiedztwie wskazanej we wniosku działki znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne, zabudowa siedliskowa, piekarnia. Fronty budynków nie tworzą jednorodnej linii zabudowy, budynki nie posiadają podobnych gabarytów, ani długości elewacji. W głębi działek budynki nie tworzą jednolitego układu. W konsekwencji uznać należy, iż dopuszczalna jest na przedmiotowej działce budowa garaży, mająca uzupełnić zabudowę mieszkalną jednorodzinną, Za wykraczające poza zakres niniejszej sprawy, jak i poza zakres kognicji organu prowadzącego postępowanie w sprawie o wydanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy w trybie i na zasadach określonych ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu uznać należy zawarte w stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia decyzji ustalenia analizy o sprzeczności z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Jest to przepis wykonawczy, wydany na podstawie art. 7 ust.2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), który będzie miał zastosowanie dopiero w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, bowiem dotyczą dalszego procesu inwestycyjnego i podlegają właściwości i oceniane są przez organ zatwierdzający projekt budowlany i udzielający pozwolenia na budowę. Na etapie ustalania warunków zabudowy, organ nie ma kompetencji do przesądzenia, jaka precyzyjnie ma być odległość budynku od granicy sąsiedniej działki. Dopiero organ wydający pozwolenie na budowę musi wiążąco wypowiedzieć się m.in. na temat usytuowania, obrysu i układu istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, ze wskazaniem wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich (art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego), gdyż dopiero ten organ ocenia projekt obiektu, dopiero wtedy zapada rozstrzygnięcie, czy projekt odpowiada warunkom wynikającym z Prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych. Powyższe naruszenia potwierdzają, iż Burmistrz wydając kwestionowaną decyzję dokonał tego z naruszeniem obowiązujących przepisów, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza, iż stanowiące podstawę rozstrzygnięcia ustalenia są dowolne. Z powyższych względów Kolegium uznało zaskarżoną decyzję organu I instancji za niespełniającą wymogów określonych w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wydaną z naruszeniem przepisów procesowych, którą wobec tego należało uchylić w celu przeprowadzenia postępowania zgodnie z obowiązującą procedurą, z uwzględnieniem argumentów zawartych w decyzji Kolegium, wniosku strony i zarzutów podniesionych w odwołaniu. Powyższą decyzję B. i E. B. oraz Z. i E. D. zaskarżyli skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podnosząc, iż nie zgadzają się z przyzwoleniem w niej wyrażonym, "na budowę garaży i wiat" na działce nr [...] przy ul. [...] oraz wnoszą o osądzenie i uznanie wielu punktów uzasadnienia skarżonej decyzji za niezgodne z prawem. W uzasadnieniu skargi skarżący podnoszą, iż wniosek inwestora dotyczył ewentualnej budowy na działce mieszkalnej jednorodzinnej budowy wiat i garaży. Użycie liczby mnogiej przy każdym rodzaju obiektów może oznaczać przyzwolenie na budowę kilku garaży i kilku wiat samochodowych. W ilości tej widać zamysł przeniesienia na ta działkę produkcji piekarniczej czy jej obsługi. Takimi sposobami poczynając od budowy budynku "gospodarczo-garażowo-socjalnego" w [...] r. powstała na działce mieszkalnej uciążliwa piekarnia. Samochody piekarni W. i T. J. (rodzice inwestora R. J.) powinny być parkowane w miejscu ich zamieszkania a nie na innej posesji po drugiej stronie ulicy. J. prowadzą uciążliwą dla otoczenia produkcję piekarniczą i nie ma powodów, aby część taboru przenosić do garażowania czy "wiatowania" na inną posesję. Produkcja takim sposobem "wpełza" na sąsiednią posesję, mającą tylko mieszkalne przeznaczenie. Faktycznie tabor piekarni parkuje na działce [...], gdyż przed budynkiem wydzielono parking z tablicą informującą, że jest przeznaczony tylko dla piekarni. Przepis "o tzw. dobrym sąsiedztwie" nie może być sztucznie przeniesiony do istniejącej sytuacji. Działka [...], ma charakter działki mieszkalnej zatem nie ma podstaw robienia analogii i odniesienia do zabudowy produkcyjnej z działki piekarni. Nietypowe jak na działkę mieszkalną ilości i gabaryty wiat i garaży są w istocie próbą obejścia przepisów chroniących dobre spokojne sąsiedztwo. Jest to próba wniesienia na ową działkę uciążliwej produkcji czy obsługi taboru zakładu produkcyjnego. Przepisy urbanistyczne i normy wyraźnie nakazują przy "zabudowie jednorodzinnej" na wydzielenie konkretnych miejsc parkowania dla mieszkańców. Limit ten R. J. już wyczerpał robiąc przed budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym na terenie działki [...] parking dla taboru i interesantów piekarni. Czyli faktycznie zaczął wnosić na ta działkę obsługę -produkcję zakładu swoich rodziców. Organ I instancji uznał, że przedstawiony przez wnioskodawcę plan ma skażone wymiary. Technicznie oznacza to różne skale w dwóch podstawowych wymiarach, w innej skali szerokość, a w innej długość obiektu. Mapy używane na takich planach to najczęściej [...]. R. J. ukończył co najmniej szkole zawodową, więc pewnie umie policzyć skalę rysunku wiat i garaży. Jeśli źle coś wyrysował, to z pełną świadomością. Wymiar został celowo skażony. Inne wymiary wpisano, inne wrysowano. To wystarczyło, żeby Urząd Miasta odmówił wydania warunków zabudowy. Wnioskodawca powołał się na to, że na sąsiednich działkach są garaże i budynki gospodarcze. Niestety, nie może robić odniesienia podobieństwa do usługowo-mieszkalnej (a faktycznie produkcyjnej) działki ojca swego - jest to działka o zupełnie innej funkcji. Zasada podobieństwa może odnieść się tylko do zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej. Działki mieszkalnej-jednorodzinnej, która miałaby "wiaty i garaże" nie ma w pobliżu. W latach [...] w [...] obowiązywał ogólny plan zagospodarowania, który dla tej części miasta nie dopuszczał funkcji innej niż mieszkalna. T. J. przez uzyskanie zgody na budowę obiektu "gospodarczo-garażowo-socjalnego" oraz rejestrację produkcji piekarniczej jako "usługi" wprowadził w okolicę, mającą tylko zabudowę mieszkaniową, jednorodzinną, nowe, uciążliwe funkcje. SKO wskazuje na art. 61 UoPiZP, gdzie jest wymóg łącznego spełnienia zasady podobieństwa kilku parametrów. Należy jednak zauważyć, że nie oznacza to mechanicznego, bezmyślnego przeniesienia tego podobieństwa w wypadku, gdy na sąsiednich działkach są zupełnie inne obiekty, o zupełnie innej funkcji. I tak na działce nr [...] (zagroda rolnicza) oprócz domu mieszkalnego jest stodoła, obora, kurnik, komórka rzeczy gospodarskie. Na działce rodziców wnioskodawcy ([...]) stoi piekarnia z zabudowaniami produkcyjnymi (oraz [...] potężne niezlikwidowane samowole budowlane (z wyrokami sądowymi i z wyrokiem karnym) i budynkami gospodarczymi. SKO. SKO doszukuję się podobieństwa zbyt powierzchownie i nie zauważa że w okolicy są obiekty o bardzo różnej funkcji i o bardzo różnych gabarytach. Na tym etapie należy określić nieprzekraczalne linie zabudowy. Nie może SKO twierdzić, że to przedwczesne. Musi być określona nieprzekraczalna linia zabudowy względem zabytkowego, ponad [...] dębu. Musi to być ustalone w porozumieniu z Wojewódzkim Konserwatorem Przyrody, a także z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Burmistrz słusznie oddalił wniosek R. J. bowiem samo przyznanie wnioskodawcy, że chce na swą działkę przenieść obsługę wielu samochodów z innej, produkcyjnej działki wystarcza by zdyskwalifikować wniosek. Zwłaszcza, że R. J. na swojej działce faktycznie już teraz bezprawnie parkuje samochody produkcyjne z piekarni. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podkreślając, iż uchylenie zaskarżonej decyzji spowodowane było stwierdzonymi wadami postępowania i nie przesądza o treści decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W jej ramach Sąd dokonuje oceny prawidłowości zastosowanej przez organ administracji publicznej, wydający zaskarżony akt, przepisów prawa materialnego jak i przepisów regulujących samo postępowanie. Jeśli ich naruszenie miało wpływ na treść zaskarżonej decyzji sąd stosuje środki wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a. Kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według powyższych kryteriów oraz w granicach rozstrzygania zakreślonych w art. 134 p.p.s.a. doprowadziła do uznania, iż nie narusza ona prawa. Zaskarżona decyzja jest decyzją kasacyjną, wydaną na podstawie art. 138 § 2 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzje w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygniecie sprawy wymaga uprzednio postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie albowiem organ I instancji w swym rozstrzygnięciu bardzo pobieżnie i ogólnikowo odwołał się do zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, a w szczególności do cech zabudowy analizowanego terenu. Użył ponadto nietrafnych, nieustawowych sformułowań stwierdzających m.in., iż lokalizacja działki (...) nie spełnia wymagań określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie lokalizacja działki nr [...] powinna być przedmiotem oceny organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy lecz dokonana zgodnie z wymogami prawa (art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2001 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przepadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) wnikliwa analiza funkcji, zagospodarowania i cech zabudowy obszaru analizowanego, którego granice i zasady wyznaczania również regulują w/w przepisy. Tymczasem decyzja organu I instancji elementów tych w wymaganym zakresie nie zawierała. W kwestionowanej przez skarżących decyzji Kolegium trafnie zwróciło na to uwagę i wskazało, iż w świetle wyników analizy cech zabudowy, dopuszczalna jest mająca, uzupełnić istniejącą zabudowę mieszkalną jednorodzinna, budowa garaży i wiat, zabezpieczających potrzeby wnioskodawcy i jego rodziny w zakresie garażowania samochodów. Z tych powodów nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skarżących o próbie przeniesienia na tę działkę uciążliwej produkcji, czy obsługi taboru zakładu produkcyjnego (piekarni znajdującej się na działce przy ul. [...]), nie pozostaje to bowiem w jakimkolwiek prawnym związku z przedmiotem sprawy. Organ wydający decyzję o warunkach zabudowy nie może posługiwać się domysłami. Przedmiotem jego badania winna być jedynie treść wniosku. Należy też zauważyć, iż przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie stanowią przepisów odrębnych o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wobec czego organ I instancji błędnie powołał ten przepis jako przesłankę odmowy ustalenia warunków zabudowy. Kolegium trafnie wskazało i wytknęło organowi I instancji wady w postępowaniu i ich wpływ na treść decyzji. Wskazują one na nietrafne wyjaśnienie przez organ I instancji wszystkich istotnych okoliczności sprawy w zakresie wymogów stawianych inwestycji mającej powstać na terenie, na którym nie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego. Zastrzeżenia te, w stosunku do decyzji pierwszoinstancyjnego sąd w pełni podziela. Wbrew obawom skarżących treść zaskarżonej decyzji organu odwoławczego nie przesądza o przyszłym rozstrzygnięciu i treści decyzji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ I instancji. Wskazano jedynie istotne uchybienia, które musza zostać wyeliminowane, by postanowienie i wydana w jego efekcie decyzja mogła być uznana za prawidłową. W tym stanie rzeczy należało na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalić. Orzeczenie w pkt II oparto na treści art. 250 p.p.s.a.