II SA/Sz 378/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki,, Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zgody na lokalizację obiektu w pasie drogowym oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), w związku z art. 39 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), w wyniku rozpoznania odwołania A. A. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] r., nie wyrażającej zgody A. A. na umieszczenie obiektu niezwiązanego z potrzebami ruchu drogowego w pasie drogowym drogi krajowej ul. [...], działka nr [...], obręb [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium podało, że A. A. wniósł o wydanie zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację obiektu niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, tj. nośnika reklamowego w formacie "A0"umieszczonego na słupie oświetlenia ulicznego w pasie drogowym drogi krajowej ul. [...], działka nr [...], obręb [...]. Organ I instancji, po dokładnej analizie dokumentów oraz przeprowadzeniu oględzin ustalił, że wnioskowana reklama umieszczona byłaby na słupie oświetlenia ulicznego usytuowanym w odległości ok. [...] m od zewnętrznej krawędzi jezdni, na odcinku drogi gdzie dopuszczalna prędkość, z uwagi na bliskość przejścia dla pieszych, wynosi [...] km/h. Dalej organ I instancji podał, iż jako zarządca drogi, działając zgodnie z nałożonymi na niego obowiązkami, do których zalicza się między innymi panowanie nad nadmiernym nagromadzeniem reklam w pasach drogowych, oraz z uwagi na coraz większą liczbę wniosków dotyczących lokalizacji reklam, prowadzi politykę polegającą na ograniczaniu ilości reklam na terenie miasta, szczególnie w miejscach, które jednoznacznie sugerują, że jest to reklama skierowana wyłącznie do kierujących pojazdami. Istota reklamy polega na rozpowszechnianiu informacji o konkretnych wyrobach i usługach, a jej funkcja na oddziaływaniu na potencjalnych nabywców wyrobów i usług. Aby spełnić te cele wyróżnia się ona zamocowaniem, wyglądem, powierzchnią, kolorystyką, itp. Przyciągając uwagę uczestników ruchu drogowego, ma w konsekwencji wpływ na ich bezpieczeństwo. Zjawisko chwilowego zatrzymania wzroku przez kierującego pojazdem w jednym punkcie (np. na reklamie) niewątpliwie powoduje dekoncentrację kierowcy, natomiast podzielność uwagi kierujących pojazdami oraz ich doświadczenie w prowadzeniu są bardzo różne. Z tych względów zarządca drogi jest obowiązany tak skonfigurować drogę i pas drogowy, w tym obiekty znajdujące się w nim, by kierowcy nie byli zbyt angażowani elementami niesłużącymi do obsługi ruchu drogowego. W związku z powyższym nie budzi wątpliwości fakt, iż usytuowanie kilkudziesięciu nośników reklamowych w dużym mieście o dużym natężeniu ruchu drogowego, na krótkim odcinku drogi wpłynie negatywnie na koncentrację kierowców oraz czytelność organizacji ruchu, a w konsekwencji jej egzekwowanie wprowadzając tym samym chaos na drogach. Końcowo organ I instancji wskazał, że umieszczenie nośnika reklamowego na słupie oświetlenia ulicznego usytuowanym w odległości 1 m od zewnętrznej krawędzi jezdni jest sprzeczne z zapisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach, zgodnie z którymi pionowe znaki drogowe na ulicach umieszcza się w odległości 0,5-2,0 m mierząc od zewnętrznej krawędzi jezdni do najbliższego skrajnego punktu tarczy znaku. W związku z tym przestrzeń do dalszego skrajnego punktu, tj. 2,9 m, stanowi przestrzeń zarezerwowaną dla pionowych znaków drogowych, co wyklucza lokalizowanie w tym miejscu innych obiektów. Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu I instancji A. A. złożył odwołanie, w którym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu odwołania zarzucił organowi I instancji naruszenie szeregu przepisów postępowania, które miało wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia, a to m.in. czasu rozpoznania sprawy, nieinformowania strony o przewidywanym terminie jej zakończenia, oparcie rozstrzygnięcia w znacznej mierze na materiale dowodowym przedstawionym przez stronę. Według odwołującego organ I instancji uchybił obowiązkom wynikającym z art. 77 § 1 K.p.a. w związku z art. 7 K.p.a., bowiem nie spełnienia powyższego obowiązku, suche przytoczenie opinii Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska oraz Komendy Miejskiej Policji . Nadto organ I instancji dokonał przywołania powyższych opinii bez przeniesienia wytycznych tych instytucji, na konkretne miejsce, w którym ma być umiejscowiona reklama. W rezultacie procesowanie organu było generalne, pomijające w ogóle ocenę wpływu nośnika reklamowego umieszczonego w danym miejscu, na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Poza przywołaniem potrzeby zabezpieczenia ruchu drogowego organ nie zbadał funkcji, otoczenia, dopuszczalnej prędkości, widoczności, natężenia ruchu, lokalizacji znaków i wielu innych czynników w konkretnym miejscu. Poza sferą zainteresowania organu pozostała także treść, rodzaj, kolorystyka nośników reklamowych oraz zbadanie, czy zamieszczenie konkretnej reklamy w danym miejscu przy uwzględnieniu powyższych czynników w jakikolwiek sposób wpłynie na bezpieczeństwo ruchu drogowego. W odwołaniu podniesiono również, że szczególnie nieprawidłowym ustaleniem przez organ I instancji jest stwierdzenie, że zamieszczona reklama naruszy skrajnie drogi o szerokości 0,5 m licząc od zewnętrznej krawędzi jezdni. Opisaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. A. A. zaskarżył ww. decyzje Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jej uchylenie w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił wniesioną skargę i wyrokiem z dnia 14 września 2011 r., sygn. akr II SA/Sz 554/11, uchylił zaskarżoną decyzję wskazując, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując odwołanie A.A., nie rozpoznało ponownie sprawy uzyskania przez skarżącego zezwolenia na umieszczenie obiektu – nośnika reklamowego – niezwiązanego z potrzebami ruchu drogowego w pasie drogowym drogi krajowej ul. [...], działka nr [...], obręb [...], lecz ograniczyło się wyłącznie do kontroli decyzji organu I instancji, przez co naruszyło dyspozycje zawartą w art. 15 i 138 K.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ponownie rozpatrując sprawę decyzją z dnia [...] r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), w związku z art. 39 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podało, że przepis art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych (dalej u.d.p.) wprost wskazuje, iż zabronione jest dokonywanie w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w tym lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Zasadą jest więc zakaz umieszczania w pasie drogowym wszelkich obiektów i urządzeń niezwiązanych z potrzebami ruchu drogowego. Wyjątkowo, w szczególnie uzasadnionych przypadkach zarządca drogi może zezwolić na lokalizację w pasie drogowym obiektu lub urządzenia niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, zgodnie z art. 39 ust. 3 u.d.p. Tylko w sytuacji przekonania zarządcy drogi o braku wskazanych powyżej zagrożeń możliwe jest wydanie decyzji przewidzianej w art. 39 ust. 3 u.d.p. Dalej Kolegium podało, że podczas oględzin przeprowadzonych w dniu [...] r., w których strona oraz jej pełnomocnik wzięli udział, ustalono, że nośnik reklamowy umieszczony byłby na słupie oświetlenia ulicznego zlokalizowanym w pasie drogowym ul. [...], która na przedmiotowym odcinku jest drogą o przekroju dwujezdniowym ze środkowym pasem dzielącym, z dwoma pasami ruchu przeznaczonymi do jazdy w jednym kierunku. Obowiązująca prędkość na wnioskowanym odcinku wynosi 50 km/h. Ulica ta pełni ważną rolę w układzie komunikacyjnym miasta, a także charakteryzuje się dużym natężeniem ruchu. Nośnik reklamowy usytuowany byłby na odcinku drogi, na którym występują dwa pasy ruchu w jednym kierunku. Zdaniem Kolegium funkcjonowanie nośnika reklamowego w tym miejscu zwiększy prawdopodobieństwo wystąpienia niebezpiecznych zdarzeń drogowych w sytuacji zmiany kierunku jazdy przez kierujących, poprzez niezauważenie pojazdu znajdującego się na pasie sąsiednim. Ponadto przed wskazaną lokalizacją nośnika funkcjonuje przejście dla pieszych. Umieszczenie we wnioskowanym miejscu nośnika reklamowego może spowodować odwrócenie uwagi kierowcy, a przez to niezauważenie pieszego poruszającego się po przejściu dla pieszych lub do niego zbliżającego się. Jednocześnie nośnik reklamowy umieszczony byłby w obrębie zatoki autobusowej, co może doprowadzić do niezauważenia przez kierowców sygnału świetlnego (kierunkowskazu) wysyłanego przez pojazd komunikacji miejskiej włączający się do ruchu i w konsekwencji doprowadzić do niebezpiecznych zdarzeń drogowych. Ponadto na wysokości wskazanego miejsca, po przeciwnej stronie jezdni przy jej lewej krawędzi, funkcjonuje pionowy znak drogowy B-36 "zakaz zatrzymywania się". Usytuowanie w tym rejonie nośnika reklamowego wpłynie negatywnie na czytelność organizacji ruchu zwiększając prawdopodobieństwo niezauważenia przez kierowcę znaku drogowego. Reasumując Kolegium uznało, że istnienie reklamy ([...]) we wnioskowanej lokalizacji negatywnie wpłynęłoby na bezpieczeństwo i organizację ruchu, bowiem stwarzałoby zagrożenie dekoncentracji kierowców. Zdaniem Kolegium obniżenie czynnika koncentracji kierowcy podczas jazdy zawsze jest niebezpieczne, zwłaszcza w miejscach o znacznym natężeniu ruchu, w rejonie przejścia dla pieszych i zatoki autobusowej, gdzie wzmożony ruch pojazdów i pieszych może prowadzić do opóźnienia reakcji obronnej na powstałe zagrożenie i spowodować powstanie kolizji lub innego zdarzenia drogowego. Konieczność realizacji obowiązku przewidywania, a co za tym idzie eliminowania wszystkich obiektów i urządzeń, które mogą wpłynąć negatywnie na bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego skutkuje odmową udzielenia zezwolenia na umieszczenie nośnika reklamowego w przedmiotowej lokalizacji. Kolegium podkreśliło również, iż ze względu na to, że na terenie miasta funkcjonuje duża ilość reklam w pasie drogowym (w tym reklam na słupach oświetlenia ulicznego), a także z uwagi na coraz większą liczbę wpływających wniosków dotyczących lokalizacji reklam zarządca drogi, realizując nałożone na niego obowiązki, do których zalicza się panowanie nad zjawiskiem nadmiernego nagromadzenia reklam w pasach drogowych oraz dbanie o bezpieczeństwo ruchu drogowego, prowadzi politykę polegającą na ograniczaniu ilości reklam na terenie miasta, a w szczególności reklam w miejscach, które jednoznacznie sugerują, iż jest to reklama skierowana wyłącznie do kierujących pojazdami, tj. reklam umieszczonych na słupach oświetlenia ulicznego. Zdaniem Kolegium prowadzona polityka, jako zamierzona i konsekwentna, w pełni zasługuje na poparcie. Kolegium wskazało, iż istotą reklamy jest rozpowszechnianie informacji o konkretnych wyrobach i usługach, zaś jej funkcją jest oddziaływanie na potencjalnych nabywców tych wyrobów i usług. Aby spełnić te cele reklama wyróżnia się swoim zamocowaniem, wyglądem, powierzchnią, kolorystyką, treścią itp., niekiedy w sposób bardzo ekspansywny, by przyciągnąć uwagę uczestników ruchu drogowego, co w konsekwencji ma istotny wpływ na ich bezpieczeństwo. Zjawisko chwilowego zatrzymania wzroku przez kierujących pojazdami w jednym punkcie (na przykład na reklamie) niewątpliwie powoduje dekoncentrację kierowców. Podzielność uwagi kierujących pojazdami i ich doświadczenie w prowadzeniu pojazdów są bardzo różne. O ile dla kierowców doświadczonych o pełnej zdolności psychomotorycznej takie obiekty nie mają istotnego znaczenia, to każde nadmierne zaangażowanie uwagi pozostałych kierowców może stanowić realne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Z tych względów należy tak skonfigurować drogę i pas drogowy, w tym obiekty znajdujące się w nim, by kierowcy o mniejszych predyspozycjach i umiejętnościach nie byli zbyt angażowani elementami niesłużącymi do obsługi ruchu drogowego. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium uznało, że nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia przez organ I instancji art. 7 i 77 § 1 K.p.a. W sprawie zostały przeprowadzone oględziny miejsca ewentualnego umieszczenia nośnika reklamowego, podczas których została wykonana dokumentacja zdjęciowa. Nadto zdaniem Kolegium to na wnioskodawcy ciąży obowiązek wykazania, iż zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" pozwalający na wydanie zezwolenia. Natomiast obowiązkiem zarządcy drogi orzekającego w sprawie jest ustalenie zaistnienia tejże przesłanki i jej ocena. Kolegium podzieliło natomiast stanowisko pełnomocnika skarżącego, że usprawiedliwieniem dla odmowy umieszczenia nośnika reklamowego, nie może być "potencjalna", czyli bliżej nieokreślona potrzeba zamieszczenia znaków drogowych. Podkreśliło jednak, że argument ten nie był ani jedynym, ani też podstawowym argumentem odmowy udzielenia zezwolenia. Odnosząc się do kolejnego zarzutu odwołania Kolegium stwierdziło, że nie jest trafne twierdzenie pełnomocnika skarżącego, iż podstawą prawną rozstrzygnięcia powinien być art. 39 ust. 3 w związku z art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. Kolegium wyjaśniło, iż zajęcie pasa drogowego pod niedozwolony - co do zasady - obiekt, także pod reklamę, wymaga uzyskania dwóch związanych ze sobą rozstrzygnięć: decyzji na lokalizację (art. 39 ust. 3 u.d.p.) oraz decyzji na zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p.). Decyzje te nie są treściowo tożsame, jednak decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego wydana na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p. wynika niejako z uprzedniej decyzji zezwalającej na lokalizację i jest zależna od istnienia przesłanek niezbędnych dla jej wydania określonych w art. 39 ust. 3 u.d.p. jako "szczególnie uzasadnione przypadki". W dalszej części uzasadnienia Kolegium wskazało, że pismem z dnia [...] r. pełnomocnik A. A. wniósł o: przesłuchanie M. M. na okoliczność, czy istnieją jakiekolwiek przeciwwskazania do umieszczenia nośnika reklamowego na przedmiotowym słupie oświetlenia ulicznego, względnie zażądanie uzupełniającej opinii od tegoż biegłego (autora poprzedniej opinii); skonfrontowanie M. M. z D. K., tj. autorów opinii sporządzonych w sprawie; zażądanie od organu I instancji dokumentów dotyczących postępowania odnośnie zamieszczonego nośnika reklamowego na przedmiotowym słupie, wraz ze wszystkimi dokumentami zgromadzonymi w tym postępowaniu; przeprowadzenie dowodu z [...] odpisów informacji udzielonych przez organ I instancji. Odnosząc się do powyższych wniosków Kolegium stwierdziło, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do wydania rozstrzygnięcia i nie ma potrzeby przesłuchania M. M. na okoliczność czy istnieją przeciwwskazania do umieszczenia nośnika reklamowego na przedmiotowym słupie oświetlenia ulicznego. Ponadto, zdaniem Kolegium, niezrozumiała jest dalsza teza wniosku zawarta w pkt 1 powyższego pisma, bowiem jedyną opinią M. M. była opinia przedłożona przez stronę w toku innego postępowania toczącego się przed Kolegium - w sprawie odwołania A. A. od decyzji Prezydenta Miasta nie wyrażającej zgody A. A. na umieszczenie nośnika reklamowego na słupie oświetlenia ulicznego w pasie drogowym drogi powiatowej al. [...]. Kolegium nie znalazło również podstaw do uwzględnienia wniosku o skonfrontowanie M. M. z D. K., a pełnomocnik nie wskazał z jakich względów taką konfrontację należałoby przeprowadzić. Następnie wyjaśniło, iż rozpatrywało niniejszą sprawę w kontekście przesłanek wskazanych w przepisach art. 39 ust. 1 i ust. 3 u.d.p., a nie w kontekście zezwoleń udzielonych innym podmiotom. Z faktu, iż na przedmiotowym słupie funkcjonuje reklama, na podstawie wcześniej udzielonego zezwolenia, według organu, strona nie może wywodzić dla siebie skutku w postaci pozytywnego rozpatrzenia jej wniosku, bowiem, z uwagi na wskazane powyżej zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, na przedmiotowym słupie oświetlenia ulicznego nie powinien funkcjonować żaden nośnik reklamowy. Z przedłożonych przez pełnomocnika skarżącego [...] kopii pism w sprawie udzielenia informacji publicznej wynika, iż udzielone przez organ I instancji zezwolenia na zajęcie pasa drogowego - umieszczenie reklam na słupach oświetlenia ulicznego, dotyczą innych niż wnioskowana lokalizacji. Jak to sam podkreślał pełnomocnik skarżącego w złożonym odwołaniu - wniosek o udzielenie zezwolenia na umieszczenie nośnika reklamowego należy rozpatrywać indywidualnie (konkretny słup, konkretne rozstrzygnięcie), przy uwzględnieniu wszystkich uwarunkowań danej lokalizacji. Kolegium nie ocenia możliwości lokalizacji nośnika reklamowego przez pryzmat usytuowania innych reklam, w innych lokalizacjach, na podstawie udzielonych wcześniej zezwoleń. Na wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego A. A., działając przez pełnomocnika, złożył skargę wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi podniósł, że rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest błędne. W ocenie skarżącego w niniejszym postępowaniu organy obu instancji naruszyły podstawowe zasady postępowania stypizowane w rozdziale 2 kodeksu postępowania administracyjnego, a mianowicie zasady z art. 7 K.p.a. oraz z art. 8 K.p.a. Przywołane zasady winny być rozpoznawane w kontekście fundamentalnej zasady, której podporządkowane są wszystkie z postępowań, a mianowicie równości obywateli wobec prawa, respektowania której w niniejszej sprawie zabrakło. W toku tegoż postępowania zażądano bowiem opinii z Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska UM, Komendy Miejskiej Policji zlecono wykonanie opinii o wpływie nośników reklamowych na bezpieczeństwo w ruchu drogowym, a nadto w uzasadnieniu decyzji wskazano, iż na stronie postępowania spoczywa ciężar udowodnienia, iż zachodzi wynikające z art. 39 ust. 1 kryterium braku zagrożeń dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Jednakże organy obu instancji w innych równolegle toczących się postępowaniach, wydawały zgodę na umieszczenie nośnika reklamowego li tylko na podstawie wniosku o wyrażenie zgody na umieszczenie nośnika wraz z wyrysem mapy ewidencyjnej. Tylko w przypadku wniosków skarżącego stawiane są inne wymagania niż w przypadku innych podmiotów. Stanowisko organu I i II instancji jest tym bardziej zaskakujące, gdy zauważy się, iż złożył ponad [...] wniosków o udzielenie zgody na umieszczenie nośników reklamowych i w żadnym z postępowań nie otrzymał zgody na montaż reklamy. Idąc tokiem rozumowania organów należałoby dojść do wniosku, iż w żadnym miejscu na terenie nie może być umieszczony jakikolwiek nośnik reklamowy, jednakże skarżący stoi na stanowisku, iż tylko w przypadku postępowań zainicjowanych wnioskami skarżącego, niewydawane są zgody na zamieszczenia nośników reklamowych. Nadto skarżący dodał, iż kwestią sporną w niniejszej sprawie jest także, na której stronie postępowania (skarżącym, czy organie) spoczywa ciężar dowodzenia, iż zachodzi wynikające z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych kryterium braku zagrożeń dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Bezzasadnie bowiem stwierdzono, iż to na skarżącym spoczywa ciężar udowodnienia wystąpienia szczególnych okoliczności przemawiających za udzieleniem zgody na lokalizację reklamy w pasie drogowym (pomimo, iż w analogicznych sprawach toczących się z na wniosek innych podmiotów, stawiane są zgoła odmienne wymagania ubiegającym się o zgodę). Zdaniem skarżącego jako oczywiste jawi się naruszenie przez organ II instancji przepisu art. 39 ust. 1 u.d.p., które polega na bezzasadnym przerzuceniu ciężaru dowodowego na skarżącego. W istocie postępowanie administracyjne przeprowadzone przez organy administracji w zgodzie z obowiązującą w tym zakresie procedurą, powinno zmierzać co najmniej do wskazania stronie (skarżącemu), jaka dokumentacja jest niezbędna w toczącym się postępowaniu. W ocenie skarżącego organ II instancji ponownie też naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania stypizowaną w art. 15 i 138 K.p.a. Zadaniem organu II instancji nie jest kontrola zasadności podniesionych argumentów w odwołaniu, a istota postępowania odwoławczego sprowadza się do merytorycznego załatwienia sprawy. Natomiast tegoż przymiotu zabrakło w postępowaniu II instancyjnemu. Uchybieniem organu II instancji było bezzasadna odmowa dopuszczenia i przeprowadzenia dowodów zawnioskowanych przez pełnomocnika skarżącego w piśmie z [...] r. Przesłuchanie M. M., oraz jego konfrontacja z D. K. (którzy sporządzali opinie na potrzeby niniejszego postępowania), pozwoliłaby na rozstrzygniecie istotnych okoliczności, które organ II instancji z sobie tylko wiadomych względów uznał za oczywiste. Skarżący podkreślił, iż ww. osoby mają wiedzę wystarczającą do nakreślenia ewentualnych przeciwwskazań do umieszczenia nośnika reklamowego na słupie oświetleniowym przy [...] Tym samym nie sposób uznać, iż zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o wyczerpująco zebrany i należycie rozpatrzony materiał dowodowy, czym doszło do naruszenia przepisu art. 77 § 1 K.p.a. W drugiej części uzasadnienia skargi wskazano, że aktualne pozostają wszystkie z podnoszonych twierdzeń z postępowania sądowego poprzedzonego uchyleniem decyzji oraz zarzuty odwołania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie znajdując podstaw do zmiany wydanej decyzji, podtrzymało wydane rozstrzygnięcie w sprawie i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie jego zgodności z obowiązującym prawem, do czego jest uprawniony w świetle art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) - zwanej dalej "P.p.s.a.", stosownie do którego Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a. Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji lub stwierdzenia jej nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W pierwszej kolejności należy wskazać, że tym razem nie można zarzucić organowi odwoławczemu naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wbrew bowiem zarzutowi skargi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji znajdują się zarówno ustalenia faktyczne dokonane przez organ, jak i ich ocena prawna. Okoliczność, że organ odwoławczy dokonał tych ustaleń i ocen w sposób zbieżny z ustaleniami i oceną organu I instancji nie narusza zasady wyrażonej w art. 15 K.p.a., jak również nie narusza art. 107 § 3 K.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. W ocenie Sądu, prawidłowe jest również stwierdzenie organu odwoławczego, że udzielenie zezwolenia na lokalizację reklamy, jest wyjątkiem od reguły zakazu sytuowania w pasie drogowym obiektów i urządzeń niezwiązanych z drogą. Definicja pasa drogowego umieszczona została w przepisie art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r., Nr 19, poz. 115 ze zm.) – dalej "u.d.p.", według którego pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym zlokalizowane są droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Konsekwencją takiego zdefiniowania pasa drogowego jest przyjęcie w art. 39 ust. 1 u.d.p. zasady zakazu dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zgodnie z tym przepisem zabrania się w szczególności lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczenia urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Powyższa norma, poza tym, że dookreśla sam zakaz, służyć ma realizacji obowiązku zarządcy drogi sprawowania jej ochrony. Zgodnie z art. 4 pkt 21 u.d.p., ochrona ta realizuje się w działaniach zarządcy drogi mających na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia jej klasy, ograniczenia funkcji, niewłaściwego użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Ustawodawca dopuścił jednak, na zasadzie wyjątku, możliwość lokalizacji w pasie drogowym obiektów budowlanych, urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami drogi lub potrzebami ruchu drogowego – jak określił w art. 39 ust. 3 u.d.p. "w szczególnie uzasadnionych przypadkach i wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi wydanym w drodze decyzji administracyjnej". Decyzja ta, poza określeniem rodzaju inwestycji, sposobu, miejsca i warunków jej umieszczenia w pasie drogowym, zobowiązywać ma inwestora do m.in. uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim obiektu lub urządzenia. Obowiązek uzyskania zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym obiektów niezwiązanych z drogą łączy się z obowiązkiem uzyskania kolejnego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 u.d.p. Z powyższych uregulowań wynika zatem, że zasadą jest odmowa zgody na umieszczenie w pasie drogowym przedmiotów niezwiązanych z drogą, zaś zgoda na ich umieszczenie jest wyjątkiem od tej zasady. Nadto wyrażenie zgody pozostawiono uznaniu organu. Uznanie administracyjne oznacza przyznanie organowi administracji pewnego stopnia swobody przy podejmowaniu decyzji, pozwalającej na wybór kilku prawnie dopuszczalnych wariantów rozstrzygnięć tego, który organ uważa za najbardziej właściwy. O tym, jaka ma być treść wydawanej decyzji decyduje wyobrażenie organu o celowości wydania decyzji o konkretnej treści. Cechą specyficzną tego zagadnienia jest to, że decyzja taka nie podlega kontroli sądowej z punktu widzenia owej celowości. (por. I. Bogucka, Państwo prawne a problem uznania administracyjnego, Państwo i Prawo 1992, z. 10, s. 32 i nast.). Nie oznacza to jednak wyłączenia decyzji uznaniowych całkowicie spod kontroli sądowej. Obowiązujące przepisy nie przewidują swobodnego uznania organów administracji. Kontrola ta jest jednak ograniczona. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 maja 2002 r. (SA/Sz 2548/00) kontrola legalności decyzji wydawanych w ramach uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych, mających znaczenie w sprawie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył on zasady swobodnej oceny dowodów. Kontrola sądu dotyczy więc prawidłowości postępowania organu administracji poprzedzającego wydanie decyzji. W szczególności polega na sprawdzeniu czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, do czego zobowiązane są organy obu instancji na podstawie art. 7, 77 § 1, 80 i 136 K.p.a. Wyrażenie zgody na umieszczenie w pasie drogowym przedmiotów niezwiązanych z drogą uwarunkowane jest ustaleniem przez zarządcę drogi, że z jednej strony umieszczenie w pasie drogowym przedmiotów niezwiązanych z drogą nie zagrozi bezpieczeństwu ruchu, zaś z drugiej strony, że jest ono szczególnie uzasadnione (por. wyrok. NSA z dnia 13 stycznia 2010 r., II GSK 293/09). W niniejszej sprawie organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające i podjął z urzędu czynności dowodowe w celu ustalenia okoliczności, o których mowa powyżej, tj. czy umieszczenie wnioskowanego przez skarżącego nośnika reklamowego nie zagrozi bezpieczeństwu ruchu oraz czy jest ono szczególnie uzasadnione. Postępowanie to, na zlecenie organu odwoławczego, uzupełnione zostało o oględziny przeprowadzone w dniu [...] r. z udziałem skarżącego jego pełnomocnika. Na podstawie przeprowadzonych dowodów organ ustalił, że nośnik reklamowy umieszczony byłby na słupie oświetlenia ulicznego zlokalizowanym w pasie drogowym ul. [...], która na przedmiotowym odcinku jest drogą o przekroju dwujezdniowym ze środkowym pasem dzielącym, z dwoma pasami ruchu przeznaczonymi do jazdy w jednym kierunku. Obowiązująca prędkość na wnioskowanym odcinku wynosi 50 km/h. Ulica ta pełni ważną rolę w układzie komunikacyjnym miasta, a także charakteryzuje się dużym natężeniem ruchu. Nośnik reklamowy usytuowany byłby na odcinku drogi, na którym występują dwa pasy ruchu w jednym kierunku. W odniesieniu do tak ustalonego stanu faktycznego, którego skarżący nie kwestionuje, organ odwoławczy rozważył czy wnioskowana przez skarżącego lokalizacja nośnika reklamowego będzie zagrażał bezpieczeństwu ruchu. Rozważania swoje zawarł w obszernym uzasadnieniu decyzji, wskazując jakie okoliczności wziął pod uwagę i jakimi racjami się kierował wybierając takie, a nie inne rozstrzygnięcie. Rozważania organu w tym zakresie uznać należy za przekonujące. Przy tym nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skarżącego, że organ w swoich rozważaniach nie odniósł się do treści, rodzaju i kolorystyki nośnika reklamowego. Zarzut taki maiłby znaczenie, gdyby skarżący wnioskował o umieszczenie w pasie drogowym konkretnej reklamy. Tymczasem wniosek dotyczy nośnika reklamowego bez wskazania jakichkolwiek treści, czy kolorystyki. W takiej sytuacji organ, biorąc też pod uwagę rodzaj prowadzonej przez skarżącego działalności, miał podstawę do przyjęcia, że skarżący na zamontowanym nośniku będzie umieszczał co raz to nowe reklamy. Zasadnie zatem organ rozważył jaki wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego ma umieszczanie w pasie drogowym reklam w ogóle, a nie konkretnej reklamy. Cała argumentacja przedstawiona przez skarżącego sprowadza się w istocie do kwestionowania dokonanej przez organy oceny okoliczności faktycznych i wyciągniętych wniosków, natomiast nie samych ustaleń faktycznych. Jednak, jak już wyżej podano, w przypadku decyzji uznaniowych kontrola Sądu nie obejmuje celowości podjętego rozstrzygnięcia, lecz ogranicza się do oceny prawidłowości postępowania organu administracji poprzedzającego wydanie decyzji. Skarżący, podnosząc szereg zarzutów, nie przedstawił takich racji, które z jednej strony przemawiałyby za tym, że uznać należałoby, iż wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek przemawiający za udzieleniem zezwolenia, a z drugiej strony pozwoliłyby na przyjęcie, że dokonana przez organy orzekające ocena tych okoliczności z punktu widzenia przesłanek warunkujących udzielenie zezwolenia na lokalizację reklamy w pasie drogowym razi dowolnością, a zatem, że wykracza poza granice uznania administracyjnego. Zarzuty skarżącego dotyczą sposobu prowadzenia postępowania wyjaśniającego, a pierwszy z nich naruszenia zasad wyrażonych w przepisach art. 7 i 8 K.p.a., w kontekście zasady równości obywateli wobec prawa wynikającej z art. 67 ust. 2 Konstytucji. Skarżący zarzuca, że w równolegle prowadzonych sprawach organ wydawał zgodę na umieszczenie nośnika reklamowego tylko na podstawie wniosku o wyrażenie zgody na umieszczenie nośnika wraz z wyrysem mapy ewidencyjnej. Na poparcie swoich twierdzeń powołał się na [...] odpowiedzi udzielonych przez Zarząd Dróg i Transportu Miejskiego, a dotyczących postępowań poprzedzających wydanie zgody innym podmiotom na umieszczenie reklamy w pasie drogowym. Odnosząc się do powyższego zarzutu należy wyjaśnić, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym niejednokrotnie wskazywano, iż nieskuteczne jest powoływanie się na rozstrzygnięcie w innej sprawie, w sytuacji braku zbieżności stanów faktycznych. Przed wszystkim jednak należy wskazać, że Sąd kontroluje prawidłowość zaskarżonej decyzji i jeżeli stwierdzi, że przy jej wydaniu nie naruszono prawa, to nie może uwzględnić skargi tylko z tego powodu, że w podobnej sprawie wydano odmienne rozstrzygnięcie. Wyjaśnić również należy, że w ocenie Sądu, wydanie decyzji zgodnej z prawem w sprawie wniosku o lokalizację nośnika reklamowego w pasie drogowym, nie wymaga wiadomości specjalnych, a w szczególności posiłkowania się opinią biegłego, ponieważ rozpatrywanie tego rodzaju wniosku wymaga jedynie prawidłowego zastosowania norm prawa materialnego w odniesieniu do ustalonego prawidłowo stanu faktycznego. Jak już Sąd wyjaśnił w poprzednio wydanym orzeczeniu, z lektury uzasadnienia decyzji organu I i II instancji nie wynika, aby orzeczenia oparte zostały na opinii biegłego D. K., mimo że opinia sporządzona przez tego biegłego znajduje się w aktach sprawy. W takiej sytuacji podzielić należy stanowisko organu odwoławczego, że nie było podstawy do uwzględnienia wniosku skarżącego o skonfrontowanie D. K. z M. M., skoro żaden z nich nie sporządzał opinii na potrzeby niniejszego postępowania. Słusznie również organ odwoławczy uznał za bezpodstawny wniosek o przesłuchanie M. M., bowiem sporządzenie opinii na potrzeby innego postępowania nie uzasadnia przeprowadzenie dowodu z przesłuchania biegłego w postępowaniu aktualnie prowadzonym przez organ. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił.