II SA/Sz 379/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 września 2013 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody na rzecz Stowarzyszenia [...] kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, IV. nakazuje ściągnąć od Wojewody na rzecz Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie kwotę [...] złotych tytułem niepobranego wpisu od skargi. W dniu 9 sierpnia 2012 r., S. wystąpiło do Starosty z wnioskiem o dopuszczenia do udziału w postępowaniu z wniosku Spółki A. o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę zespołu elektrowni wiatrowych w obrębach geodezyjnych: [...] Postanowieniem z dnia [...]r., nr [...] Starosta odmówił S., dopuszczenia do udziału w postępowaniu z wniosku Spółki A. o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę farmy wiatrowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Na skutek rozpatrzenia zażalenia wniesionego przez S. postanowieniem z dnia [...]r., nr [...] , Wojewoda utrzymał w mocy wskazane wyżej postanowienie organu pierwszej instancji. S. wystąpiło ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, na wskazane postanowienie Wojewody z dnia 13 listopada 2012 r., sprawa została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Sz 53/13. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), Starosta po rozpatrzeniu wniosku z dnia 22 czerwca 2012 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił wnioskodawcy, tj. Spółka A. pozwolenia na budowę farmy wiatrowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą, składającą się z: pięciu turbin wiatrowych, stacji transformatorowej GPZ, instalacji kanalizacji deszczowej i instalacji zasilania rezerwowego na terenie stacji GPZ, linii kablowych średniego napięcia oraz linii światłowodowych, sieć uziemienia, przyłącza elektroenergetycznego, linii wysokiego napięcia oraz dróg wewnętrznych wraz ze zjazdami na terenie działek nr [...] do granicy: drogi wojewódzkiej – działka nr [...] – ulica [...] i granicy terenu kolejowego – działki nr [...] obręb [...] oraz budowę zjazdu w działce nr [...] i połączenie z drogą gminną – działka nr [...] S. złożyło do Wojewody odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] r. wraz z wnioskiem o dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym. Decyzją z dnia [...] r., Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, Wojewoda umorzył postępowanie odwoławcze wszczęte odwołaniem S. od decyzji Starosty z dnia [...] r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wyżej opisanej farmy wiatrowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą. W uzasadnieniu tej decyzji, organ odwoławczy wskazał, że sprawa dopuszczenia S.do udziału na prawach strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę fermy wiatrowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą, na rzecz Spółka A., była przedmiotem postępowania organów pierwszej i drugiej instancji. Wniosek S. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowej farmy wiatrowej został rozpatrzony przez organ pierwszej instancji (w postanowieniu z dnia 28 sierpnia 2012 r.) oraz przez organ odwoławczy (w postanowieniu z dnia 13 listopada 2012 r.), w wyniku czego, odmówiono S. udziału w przedmiotowym postępowaniu na prawach strony. Organ odwoławczy stwierdził, że nie znajduje zatem podstaw prawnych ponowne rozpatrzenie wniosku w tej samej sprawie w sytuacji, gdy wymienione wyżej rozstrzygnięcie funkcjonuje w obrocie prawnym. Dopiero eliminacja wymienionego wyżej rozstrzygnięcia, otwiera możliwość ponownego rozstrzygnięcia tej sprawy. W świetle powyższego, organ odwoławczy uznał, że S. nie przysługuje prawo udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej farmy wiatrowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą i dlatego zasadne jest umorzenie postępowania odwoławczego na wniosek S. z powodu wniesienia odwołania przez osobę nieuprawnioną. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powołaną wyżej decyzję Wojewody, S. wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji, S. zarzuciło naruszenie przepisów prawa procesowego, mającego istotny wpływ ma wynik sprawy, tj.: - art. 16 § 1 K.p.a., poprzez przyjęcie, że decyzja od której wniesiono odwołanie jest decyzją ostateczną, a co za tym idzie może być podstawą ustalenia zakresu oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, - art. 6, art. 7 i art. 10 § 1 K.p.a. oraz art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez nienależyte ustalenie, które podmioty są stronami postępowania o pozwolenie na budowę, - art. 110 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że decyzja nieostateczna, doręczona stronom postępowania wiąże inne organy administracji. W uzasadnieniu skargi, S. wskazało, że organizacja społeczna, wywodzi swoje prawo do wniesienia niniejszej skargi z dyspozycji art. 9 i art. 50 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Strona skarżąca podała, że jak wynika z jej statutu, główna działalność opiera się na ochronie środowiska naturalnego, co daje podstawę do przyjęcia, że S. jest organizacją ekologiczną, a skarga dotyczy interesów prawnych innych osób. W ocenie S. z uwagi na art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, kluczową kwestią jest ustalenie przez organ jasnego i jednoznacznego obszaru oddziaływania obiektu, które to ustalenie pozwoli dopiero stwierdzić, czy właściciele nieruchomości położonych obok miejsca przeznaczonego pod zabudowę, są stronami przedmiotowego postępowania, czy też nie. W niniejszym wypadku zakres oddziaływania obiektu wyznacza decyzja Burmistrza z dnia [...]r., Nr[...], która określa środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia, polegającego na budowie elektrowni wiatrowych. To dzięki zawartym w tej decyzji wskazaniom, możliwe jest ustalenie obszaru, na jaki oddziaływać będzie budowla. Wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, powyższa decyzja nie mogła być podstawą ustalenia, czy nieruchomości należące do uczestników postępowania, znajdą się w zasięgu oddziaływania obiektu. Stowarzyszenie zauważyło, że od wskazanej decyzji wniesiono odwołanie. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]r., Nr [...] umorzyło postępowanie odwoławcze. Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokami z dnia 28 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 511/12, sygn. akt II SA/Sz 512/12 oraz sygn. akt II SA/Sz 513/12 uchylił wskazaną decyzję Kolegium umarzającą postępowanie odwoławcze. Zdaniem S. , w obecnym stanie prawnym nie mamy do czynienia z ostateczną decyzją, która określa środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowych. Powołując się na znaczenie decyzji ostatecznej, w rozumieniu art. 16 § 1 K.p.a., Stowarzyszenie zauważyło, że mamy do czynienia z etapem toczącego się postępowania odwoławczego, a co za tym idzie decyzja Burmistrza nie jest ostateczna i nie może, stanowić do chwili zakończenia postępowania odwoławczego, ustaleń organu wydającego pozwolenie na budowę. Organ drugiej instancji, może uchylić zaskarżoną decyzję (środowiskową) i orzec zupełnie odmiennie co do istoty sprawy. Sytuacja taka spowoduje, że całkowicie odmiennie ustalony może zostać obszar oddziaływania obiektu, który jest podstawą wyznaczenia stron, zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Nie jest także istotna przyczyna uchylenia decyzji Kolegium, którą umorzono postępowanie odwoławcze, zainicjowane odwołaniem od decyzji środowiskowej Burmistrza. Zgodnie bowiem ze stanowiskiem judykatury, Kodeks postępowania administracyjnego, nie rozróżnia decyzji ostatecznych, mających charakter merytoryczny, czy też procesowy. Reasumując, do chwili prawomocnego zakończenia postępowania administracyjnego w sprawie decyzji Burmistrza która określa środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowych, wszelkie ustalanie katalogu stron postępowania dotyczącego wydania pozwolenia na budowę jest – w ocenie strony skarżącej - przedwczesne, gdyż nie sposób przewidzieć, jaki będzie ostateczny zakres oddziaływania budowli, wskazany w tym postępowaniu. Zdaniem strony skarżącej, wydane w niniejszym postępowaniu rozstrzygnięcie organu doprowadziło do naruszenia art. 6, art. 7, art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez nienależyte ustalenie, które podmioty są stronami w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Niezrozumiałe jest także dla strony skarżącej, stanowisko organu drugiej instancji, który przyjął, iż decyzja Burmistrza mimo, że nieostateczna wiąże organ administracji, ponieważ pozostaje w obiegu prawnym, albowiem do dnia dzisiejszego decyzja nie została uchylona. Jak zauważyło S., kwestię skutków doręczenia i ogłoszenia decyzji reguluje art. 110 K.p.a. Przepis ten wyraża zasadę związania organu administracji publicznej wydaną przez siebie decyzją administracyjną. Nie daje natomiast podstawy do konstruowania zasady związania organu administracji publicznej decyzją wydaną przez inny organ administracji publicznej lub wyrokiem sądowym, tak jak przyjmuje to organ drugiej instancji. Rekapitulując, S. stwierdziło, że pozostawanie w obiegu prawnym decyzji Burmistrza oznacza, że ów organ jest związany wydaną decyzją i nie może po doręczeniu jej stronie, wydać innej decyzji. Obecnie w przedmiocie owej decyzji rozstrzygnąć musi organ odwoławczy. Zdaniem S., w żaden sposób nie można przyjąć, że zupełnie inny organ, jakim jest Starosta D., czy Wojewoda jest w jakikolwiek sposób związany nieostateczną decyzją (środowiskową) Burmistrza C. Wojewoda odpowiadając na skargę podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Organ odwoławczy nie podzielił twierdzeń strony skarżącej, że decyzja Burmistrza C. z dnia [...] r. nie była ostateczna i nie była wiążąca dla organu wydającego pozwolenie na budowę, skoro Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., nr [...] umorzyło postępowanie odwoławcze wszczęte odwołaniami, wniesionymi przez inne osoby, zatem decyzja środowiskowa z dnia [...] r. stała się ostateczna. Natomiast wyrokiem z dnia 25 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 510/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę S. na decyzję Kolegium z dnia [...] r., nr [...] o umorzeniu postępowania wywołanego odwołaniem S. w sprawie decyzji środowiskowej. Powyższy wyrok nie jest prawomocny, niemniej jednak - zdaniem organu – istotnym jest, że dotyczy merytorycznego rozpoznania sprawy o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji budowy farmy wiatrowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Jednocześnie Wojewoda wskazał, że w sprawach o sygn. akt II SA/Sz 511/12, II SA/Sz 512/12 oraz II SA/Sz 513/12, Sąd wyrokami z dnia 28 listopada 2012 r. uchylił decyzję Kolegium z dnia [...] r., nr [...] umarzającą postępowanie odwoławcze (w stosunku do B. S., B. M. oraz B. D.). Postanowieniem z dnia 26 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 379/13 Sąd zawiesił postępowanie sądowe w przedmiotowej sprawie, mając na względzie, że prawomocne rozstrzygnięcie sprawy ze skargi S. zarejestrowanej pod sygn. akt II SA/Sz 53/13 w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę opisanej na wstępie farmy wiatrowej wraz infrastrukturą towarzyszącą, będzie miało wpływ na wynik niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego, dotyczącego umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie pozwolenia na budowę. Sąd postanowieniem z dnia 29 lipca 2013 r. podjął zawieszone postępowanie sądowe, z uwagi na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 53/13 uchylający zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji o odmowie dopuszczenia S. do udziału na prawach strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Pismem z dnia [...] r., r. pr. W. J. zgłosił swój udział w sprawie, w charakterze pełnomocnika S. i na rozprawie w dniu 5 września 2013 r. podtrzymał skargę. Pełnomocnik Spółki A. adwokat J. K. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 wymienionej ustawy). W myśl zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu, co uzasadnia uwzględnienie skargi S. W tym miejscu należy podnieść, że postępowanie prowadzone przez organ pierwszej instancji, kwestionowane odwołaniem S., toczyło się w sprawie o pozwolenie na budowę. Mające w sprawie zastosowane, przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1997 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.), zawierają własną regulację, która w sposób odmienny, niż w Kodeksie postępowania administracyjnego, wyznacza zasady udziału organizacji społecznej w postępowaniu, którego celem jest uzyskanie zgody na rozpoczęcie prac budowlanych. Stosownie do art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Jak wynika z art. 28 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, w sprawie o pozwolenie na budowę nie znajduje zastosowania art. 31 Kodeksu postępowania administracyjnego, który na zasadach ogólnych określa możliwość udziału organizacji społecznej w sprawie administracyjnej dotyczącej innej osoby. Zatem co do zasady nie został przewidziany udział organizacji społecznych w postępowaniach toczących na gruncie prawa budowlanego. Wyjątek w tym zakresie wynika z art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego i dotyczy organizacji ekologicznych, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającego udziału społeczeństwa udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), zwanej dalej "u.o.o.ś". W tym przypadku stosuje się odpowiednio przepisy art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r., dotyczące uczestnictwa organizacji ekologicznej. Powyższe uwagi są konieczne, ponieważ argumentacja, która posłużyła organowi odwoławczemu do sformułowania twierdzeń, o bezprzedmiotowości prowadzonego przed nim postępowania, oparta jest na konsekwencjach wydania przez organ pierwszej instancji postanowienia z dnia 28 sierpnia 2012 r. odmawiającego dopuszczenia S. do udziału, na prawach strony, w sprawie o pozwolenia na budowę farmy wiatrowej. Postanowieniem z dnia 13 listopada 2012 r. Wojewoda utrzymał w mocy wymienione postanowienie organu pierwszej instancji. Następnie S. złożyło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (sygn. akt II SA/Sz 53/13) na postanowienie organu odwoławczego w przedmiocie dopuszczenia stowarzyszenia do udziału na prawach strony. Wojewoda wydając decyzją z dnia [...]r., nr [...] o umorzeniu postępowania odwoławczego wobec skarżącego S. podniósł, że nie została rozpatrzona przez Sąd skarga na ostateczne rozstrzygnięcie w sprawie dopuszczenia S. do udziału w sprawie o pozwolenie na budowę. Tymczasem, wyrokiem z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 53/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę S. i uchylił postanowienia organów obu instancji w sprawie odmowy dopuszczenia tej organizacji, do udziału w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę farmy wiatrowej wraz infrastrukturą towarzyszącą. Tak więc, postanowienie odmawiające S. udziału w postępowaniu o pozwolenie na budowę zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, zatem ponowny wniosek strony o dopuszczenie do udziału w tym postępowaniu jest kwestią nie rozstrzygniętą. Odnosząc się do zarzutów skargi o naruszeniu art. 16 § 1 K.p.a., czy art. 110 K.p.a., Sąd uznał je za przedwczesne. Dopóki bowiem nie zostanie ostatecznie wyjaśniona kwestia dopuszczalności udziału S. w przedmiotowej sprawie, wszelkie kwestie w zakresie naruszenia interesów prawnych innych osób, jak również prawidłowości zastosowania przez organ pierwszej instancji przesłanek materialnoprawnych, dotyczących wydania merytorycznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, nie mogą być poddane ocenie Sądu. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, obowiązkiem organu będzie uwzględnienie wyniku ostatecznie zakończonego postępowania o dopuszczenie S. do udziału na prawach strony w sprawie o pozwolenie na budowę przedmiotowej farmy wiatrowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą. W zależności od jego wyniku rzeczą organu będzie wydanie stosownego rozstrzygnięcia. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt I wyroku, o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku o niewykonalności zaskarżonej decyzji, zapadło na podstawie art. 152 P.p.s.a. O zasądzeniu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, Sąd orzekł, jak w pkt III orzeczenia, na podstawie art. 200, art. 205 § 2 oraz art. 209 P.p.s.a.