II SA/Sz 38/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj,, Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 marca 2017 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazania usunięcia odpadów I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącej Spółki A. kwotę [...] złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 3 ust. 1 pkt 19 i art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21 ze zm.) utrzymało w mocy decyzję Burmistrza z dnia [...]r. znak [...]nakazującą F. Spółce z o.o. S.K.A usunięcie odpadów z terenu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], obręb [...] L. Powyższe decyzje zostały wydane w oparciu o ustalenia faktyczne poczynione przez organy administracji publicznej. Decyzją z dnia [...] r., znak [...] Burmistrz nakazał F. sp. z o.o. S.K.A., usunięcie odpadów magazynowanych na działce nr [...], obręb[...] , położonej w L. Przedmiotowe rozstrzygnięcie na skutek odwołania złożonego przez F. sp. z o.o. S.K.A. zostało uchylone w całości decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r., znak:[...] , zaś sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Następnie Burmistrz decyzją z dnia [...] ., znak:[...] : 1) nakazał F. sp. z o.o. S.K.A. z siedzibą w W. posiadaczowi odpadów składowanych na działce nr [...], obręb [...], położonej w L. usunięcie z powyższego terenu składowanych następujących rodzajów odpadów: a) odpady niebezpieczne: - płyty faliste cementowo-azbestowe (17 06 05*) b) pozostałe odpady: - odpady z betonu oraz gruz betonowy z rozbiórek i remontów (17 01 01) - zmieszane odpady z betonu, gruzu ceglanego, odpadowych materiałów ceramicznych i elementów wyposażenia (17 01 07) - gruz ceglany (17 01 02) - odpady wielkogabarytowe (20 03 07)  - odpadowa papa (17 03 80) 2) ustalił, iż obowiązek, o którym mowa w pkt 1 decyzji powinien być wykonany w następujący sposób: a) pkt Ia w terminie do 30 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna; b) pkt lb w terminie do 60 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna; 3) ustalił sposób usunięcia odpadów: a) składowane odpady winny być przekazane do instalacji odzysku lub unieszkodliwiania zgodnie z hierarchią postępowania z odpadami określoną w obowiązujących przepisach prawa, w szczególności w art. 17 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r., poz. 21 ze zm.) b) usunięcie odpadów, o których mowa w pkt la należy zlecić podmiotowi posiadającemu stosowne zezwolenia wynikające z ustawy o odpadach i przepisów odrębnych, a w szczególności rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 2 kwietnia 2004 r. (Dz.U. z 2004 r. Nr 71, poz. 649 ze zm.) w sprawie sposobów i warunków bezpiecznego użytkowania i usuwania wyrobów zawierających azbest, które określa szczegółowe zasady postępowania z wyrobami zawierającymi azbest. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła F. sp. z o.o. S.K.A. zarzucając jej naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach poprzez uznanie, że skarżąca jako właściciel nieruchomości jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości, podczas gdy skarżąca wskazała, iż nie jest sprawcą składowania i magazynowania odpadów na jej działce. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, celem przeprowadzenia dalszego postępowania wyjaśniającego i stwierdzenia kto był odpowiedzialny za składowanie odpadów na nieruchomości należącej do skarżącej, a tym samym kto faktycznie włada wszystkimi odpadami. W uzasadnieniu odwołania Spółka wskazała, iż organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję nie uwzględnił okoliczności przez nią podnoszonych, iż nie wytworzyła zalegających na nieruchomości odpadów. Odwołująca zwróciła uwagę, iż jej siedziba i miejsce prowadzenia głównej działalności znajduje się w Warszawie oraz że na przedmiotowej nieruchomości nie prowadzi jakiejkolwiek działalności, w szczególności takiej która mogłaby być źródłem nagromadzenia takiej ilości różnego rodzaju odpadów. Odpady te były sukcesywnie podrzucane przez nieustalonych sprawców, zalegają na nieruchomości od kilku lat i znajdowały się tam w momencie nabycia własności przez skarżącą, tym samym nie zostały przez nią wytworzone. Organ I instancji, nie przeprowadził dodatkowego postępowania wyjaśniającego. W opinii skarżącej Spółki za błędne uznać należy przyjęcie przez organ I instancji, że sam fakt władania nieruchomością, na której znajdują się odpady automatycznie przesądza o powstaniu odpowiedzialności władającego za usunięcie tych odpadów przy jednoczesnym pominięciu dokonywania ustaleń w zakresie identyfikacji rzeczywistego posiadacza, tj. wytwórcy tychże odpadów. Dalej skarżąca zauważyła, iż zgromadzone na nieruchomości odpady np. gruz ceglany czy betonowy w zdecydowanej większości mogą być wykorzystane przy zagospodarowaniu tego terenu w przyszłości np. do stabilizacji i wzmocnień gruntu, podsypki dróg, czy umocnień przeciwpowodziowych. Takie kruszywo stanowi także dobry wypełniacz przy zalewaniu fundamentów. Nie ma zatem konieczności usuwania odpadów w całości skoro mogą być one ponownie wykorzystane. Nadto skarżąca wskazując na swoją trudną sytuację ekonomiczną stwierdziła, iż wykonanie decyzji we wskazanym terminie jest niemożliwe, bowiem przekracza możliwości finansowe Spółki. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ II instancji uznał, że stan faktyczny w sprawie jest bezsporny, bowiem z akt sprawy jednoznacznie wynika, że podczas oględzin (potwierdzonych protokołem oraz dokumentacją fotograficzną) przeprowadzonych w dniu 22 maja 2015 r. z udziałem przedstawicieli właściciela działek, stwierdzono, że zalegają na nich odpady wymienione w decyzji organu I instancji. Przedmiotowe działki nie są przeznaczone do składowania ani magazynowania odpadów, nie są również objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Stanowią własność Spółki "F". Zdaniem Kolegium, w sprawie zostały spełnione przesłanki, o których mowa 26 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach, dlatego organ I instancji zasadnie nakazał skarżącej Spółce usuniecie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Odnosząc się do argumentacji odwołania, że odpady zostały podrzucone przez nieustalonych sprawców, SKO wskazało na domniemanie wynikające z art. art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach Kolegium stwierdziło, że domniemanie to może być obalone w przypadku, kiedy możliwe jest ustalenie podmiotu odpowiedzialnego za składowanie odpadów. Oznacza to, że władający powierzchnią ziemi może zwolnić się z odpowiedzialności wykazując jaki podmiot władał lub faktycznie włada odpadem. Spółka w toku postępowania nie wskazała, kto jest posiadaczem odpadów, nie zostało to też ustalone w toku postępowania. Błędne jest zapatrywanie skarżącej Spółki, iż obowiązek ustalenia, kto jest posiadaczem odpadów spoczywa na organie wydającym nakaz usunięcia odpadów. W celu zwolnienia się z odpowiedzialności to właściciel gruntu powinien wykazać, kto jest odpowiedzialny za składowanie odpadów na jego nieruchomości. Bez znaczenia dla trafności wydanej decyzji są zatem argumenty, iż strona skarżąca nie wytworzyła odpadów i nie ponosi odpowiedzialności za ich składowanie w miejscu do tego nieprzeznaczonym. Art. 26 ustawy o odpadach nakłada na organy administracji publicznej obowiązek nałożenia nakazu usunięcia odpadów na posiadacza odpadów. Ponieważ postępowanie nie pozwoliło na ustalenie, kto jest posiadaczem odpadów, zasadne było nałożenie tego obowiązku na właściciela gruntu. Na powyższą decyzję F. Spółka z o.o. Spółka komandytowo – akcyjna w Warszawie wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. : - art. 28 kpa - poprzez przyznanie przymiotu strony w niniejszym postępowaniu skarżącemu - spółce F. Sp. z o.o. S.K.A. z siedzibą w W., w sytuacji gdy w dniu wydania zaskarżonej decyzji tj.[...] r. F. Sp. z o.o. S.K.A. nie była już właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] obręb [...] L., gm. M., co do której została wydana decyzja nakazująca usunięcie odpadów, a w konsekwencji skarżący w dacie wydania decyzji nie był posiadaczem odpadów - rozstrzygnięcie zatem nie dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku i wniosła o : - na podstawie art. 145 § 1 pkt. 2 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt. 5 kpa o uwzględnienie skargi i o stwierdzenie nieważności decyzji organu II instancji w całości, - jako niewykonalnej w dniu jej wydania; na podstawie art. 162 kpa o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Burmistrza z dnia [...]r. znak: [...] nakazującej skarżącemu usunięcie odpadów z terenu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], obręb [...] L., gm. M. — jako bezprzedmiotową i niewykonalną; na podstawie art. 61 § 2 pkt. 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o wstrzymanie wykonania w całości zaskarżonej decyzji, a na wypadek, gdyby organ nie uwzględnił przedmiotowego wniosku, na podstawie art. 61 § 3 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o uwzględnienie niniejszego wniosku przez Sąd; na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o stwierdzenie, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się zapadłego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Ponadto o zasądzenie kosztów postępowania sądowego wg norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że jeszcze przed wydaniem zaskarżonej decyzji tj. w dniu [...] r. - aktem notarialnym nr rep. [...] sporządzonym przez notariusza w K. P. J., sprzedała działkę ewidencyjną nr [...], położoną w miejscowości L., gmina M., objętą księgą wieczystą nr [...] Zatem w niniejszej sprawie w ocenie Spółki zachodzi bezprzedmiotowość decyzji nakładającej na skarżącą obowiązek usunięcia odpadów z terenu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], obręb [...] L., gm. M. Z uwagi na zmianę stanu faktycznego - sprzedaż nieruchomości - wykonanie decyzji przez jej adresata nie jest możliwe. Skarżąca nie włada już nieruchomością a zatem nie może usunąć odpadów z w/w nieruchomości. Zdaniem strony skoro decyzja nakładała określone obowiązki na właściciela działki, a obowiązki te bezpośrednio odnosiły się do tej nieruchomości, to jej zbycie powoduje, że adresat decyzji nie może ich wykonać. Obowiązki nałożone decyzją Burmistrza i utrzymującą ją w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego, może wykonać jedynie właściciel działki - zgodnie z domniemaniem art. 3 ust 1 pkt. 19 ustawy o odpadach, a co za tym idzie również administracyjne postępowanie egzekucyjne będzie mogło być skutecznie przeprowadzone tylko w odniesieniu do właściciela działek. Zatem skoro na dzień wydania zaskarżonej decyzji F. Sp. z o.o. S.K.A. nie jest już właścicielem przedmiotowych działek, to tym samym nie ma już możliwości wykonania postanowień zaskarżonej decyzji. Co więcej, nie będzie również możliwe wyegzekwowanie tego obowiązku w trybie egzekucji administracyjnej. W ocenie strony należy wygasić taką decyzję, jako bezprzedmiotową, bo niewykonalną, a co za tym idzie sprzeczną z interesem społecznym i wydać nową - nakładającą obowiązki na nowego właściciela nieruchomości (art. 162 § 1 pkt. 1 kpa). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Postanowieniem z dnia [...] r. Sąd zawiesił postępowanie w sprawie do czasu powołania nowego Zarządu Spółki F., który będzie uprawniony do jej reprezentacji. Z uwagi na powołanie nowego Zarządu postanowieniem z dnia [...] r. Sąd podjął postępowanie w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl przepisu art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przesłanki określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Przepis art. 156 § pkt 4 K.p.a. stanowi, iż organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. Z wadliwością decyzji, przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., mamy do czynienia wówczas, gdy nastąpiło określenie praw lub obowiązków podmiotu innego niż ten, który ze względu na normy prawne winien być zobowiązany, a zatem być stroną postępowania. Przez pojęcie "skierowanie decyzji" należy rozumieć określenie w drodze decyzji praw lub obowiązków oznaczonego podmiotu. W niniejszej sprawie zaistniały podstawy do uwzględnienia skargi, bowiem zaskarżona decyzja została skierowana do podmiotu, który w dacie jej wydania nie posiadał już przymiotu strony w tej sprawie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, nakładającej na F. Spółkę z o.o. Spółkę komandytowo-akcyjną z siedzibą w W. obowiązek usunięcia z działek nr [...] i nr [...] położonych w L. w gminie M. odpadów wymienionych w pkt. 1 decyzji organu I instancji, stanowił przepis art. 26 ust. 1, 2 i 6 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21 ze zm.). Zgodnie z tymi przepisami posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania (ust. 1). W przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z art. 26 ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami (ust. 2). W decyzji, o której mowa w ust. 2, określa się w szczególności: 1) termin usunięcia odpadów; 2) rodzaj odpadów; 3) sposób usunięcia odpadów ( ust. 6). Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy, posiadaczem odpadów jest ich wytwórca lub osoba fizyczna, osoba prawna oraz jednostka organizacyjna nieposiadającą osobowości prawnej, będąca w posiadaniu odpadów. Domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Wprowadzone przez ustawodawcę domniemanie prawne odpowiedzialności za odpady władającego powierzchnią gruntu zanieczyszczonego odpadami zdejmuje z organów prowadzących postępowanie obowiązek dociekania z urzędu kto był wytwórcą odpadów. Władający gruntem muszą zatem mieć świadomość odpowiedzialności, na zasadzie ryzyka, za działania osób trzecich prowadzące do zanieczyszczenia ich nieruchomości odpadami. Jednakże w przypadku powołania się przez organ na wskazane domniemanie obowiązkiem organu jest ustalenie, jaki podmiot włada gruntem zanieczyszczonym odpadami w dacie konkretyzacji obowiązku usunięcia tych odpadów decyzją administracyjną. Rozstrzygnięcie administracyjne (decyzja) zawsze winno uwzględniać stan faktyczny i prawny sprawy istniejący w dacie jego wydania. Dotyczy to również decyzji wydanej w trybie odwoławczym. Należy bowiem mieć na uwadze, iż organ odwoławczy nie bada samej tylko prawidłowości rozstrzygnięcia podjętego przez organ I instancji, lecz ponownie rozpoznaje sprawę w jej całokształcie, co oznacza, iż zobowiązany jest uwzględnić wszystkie zmiany w stanie faktycznym i prawnym, które zaszły od momentu wydania rozstrzygnięcia przez organ I instancji. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte wobec skarżącej Spółki, która była właścicielem gruntu - działek opisanych w zaskarżonej decyzji, na której organ stwierdził zaleganie odpadów - od dnia 30 grudnia 2013 r. Jak wynika z dołączonych do skargi przez skarżącą dowodów (dokumentów) w dniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji, tj. w dniu [...]r. skarżąca Spółka zbyła wymienione w decyzji działki na rzecz J. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w J. (umowa sprzedaży zawarta w kancelarii notarialnej notariusza P. J. w K. w dniu [...]r. repertorium A numer [...]- księga wieczysta nr [...]-). Decyzja organu odwoławczego skierowana zaś została do dotychczasowego właściciela nieruchomości, co do którego z dniem sprzedaży nieruchomości działek przestało działać domniemanie, iż jest posiadaczem przedmiotowych odpadów. Oczywiście, w dacie wydania zaskarżonej decyzji SKO mogło nie mieć wiedzy o zmianie podmiotu władającego gruntem, na którym zalegały odpady. Jednakże przepis art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. nie uzależnia stwierdzenia nieważności decyzji z powodu kierowania jej do podmiotu niebędącego stroną od wiedzy czy też zawinienia organu administracji, a jedynie od stwierdzenia samego faktu wadliwego skierowania decyzji. Przez pojęcie "skierowanie decyzji" należy rozumieć sytuację, w której następuje określenie w drodze decyzji praw lub obowiązków oznaczonego w niej podmiotu. Przepis art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. ma za zadanie wyeliminowanie przypadków, w których akt administracyjny nie może wywołać przewidzianych w nim skutków z uwagi na jego skierowanie do niewłaściwej osoby, niedysponującej w zmienionych okolicznościach sprawy uprawnieniami strony wynikającymi z podmiotowego zakresu mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa Nie chodzi o omyłkę w doręczeniu aktu, względnie o brak podstaw do tegoż doręczenia, lecz o rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach osoby która choćby wskutek zmiany sytuacji faktycznej lub prawnej, nie powinna być stroną w danej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013, sygn. akt II OSK 1935/11 - dostępny w Internecie na stronie http:// orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie zatem decyzja wydana w drugiej instancji była obarczona wadą wynikającą ze skierowania jej do podmiotu, którego odpowiedzialność prawna – jako posiadacza odpadów – oparta była na domniemaniu wynikającym z własności gruntu, które to domniemanie ustało z chwilą jego zbycia. Taka wada skutkuje nieważnością decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., wobec czego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., zobowiązany był rozstrzygnąć jak w pkt I sentencji wyroku. Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy winien skierować orzeczenie do podmiotu będącego aktualnym na dzień wydania rozstrzygnięcia właścicielem gruntu - o ile nie zajdą okoliczności pozwalające na ustalenia innego podmiotu odpowiedzialnego za składanie odpadów na przedmiotowych działkach. Orzeczenie dotyczące zwrotu kosztów postępowania wydano na podstawie art. 200 w związku z art. 205 powołanej ustawy.