II SA/Sz 380/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski Sędziowie: Asesor WSA Katarzyna Grzegorczyk – Meder Asesor WSA Arkadiusz Windak (spr.) Protokolant Katarzyna Skrzetuska - Gajos po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi S. M. na decyzję Wojewody z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie świadczenia przedemerytalnego I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty z dnia [...] nr [...] II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. U z a s a d n i e n i e : Decyzją z dnia [...], nr [...], Starosta , na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. b, art. 150b i art. 150c ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku S. M. z dnia [...] orzekł o utracie przez w/w statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] oraz o przyznaniu S. M. prawa do świadczenia przedemerytalnego od dnia [...]. Decyzja stała się ostateczna. Kolejną decyzją wydaną [...], nr [...] Starosta powołując się na art. 150a ust. 9 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) orzekł o utracie przez S. M. z dniem [...] prawa do pobierania świadczenia przedemerytalnego przyznanego decyzją z dnia [...], nr [...]. Uzasadniając decyzję Starosta podał, że z akt sprawy wynika, iż od dnia [...] S. M. przyznano zasiłek stały wyrównawczy na podstawie przepisów o pomocy społecznej. W takim przypadku, zgodnie z art. 37n w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. j ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, strona utraciła prawo do świadczenia przedemerytalnego. S. M. uznając powyższą decyzję za krzywdzącą wniósł od niej odwołanie podnosząc, że fakt przyznania zasiłku stałego wyrównawczego nie może powodować utraty prawa do świadczenia przedemerytalnego. Zasiłek stały wyrównawczy otrzymywał z uwagi na brak dostatecznych środków do życia. Ponadto, S. M. stwierdził, że nie może ponosić konsekwencji zmiany przepisów kwestionując jednocześnie możliwość orzeczenia o utracie prawa do pobierania świadczenia przedemerytalnego z datą wsteczną, w myśl zasady, że prawo nie może działać wstecz. W wyniku rozpatrzenia sprawy na skutek wniesionego odwołania Wojewoda na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 10 ust. 4 pkt 2, art. 150a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w związku z art. 37n ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, decyzją z dnia [...], nr [...], utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji. Wojewoda w swoim uzasadnieniu przywołał treść przepisów wskazanych w podstawie dokonanego rozstrzygnięcia zauważając, iż zgodnie z decyzją Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...], nr [...], S. M. przyznano od dnia [...] zasiłek stały na podstawie art. 107 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Organ zwrócił uwagę, że w myśl art. 37k ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, prawo do świadczenia przedemerytalnego przysługuje m.in. osobie, która nie pobiera, na podstawie przepisów o pomocy społecznej, zasiłku stałego lub stałego wyrównawczego. Ustalenia te doprowadziły Wojewodę do wniosku, że decyzja Starosty pozbawiająca S. M. prawa do świadczenia przedemerytalnego z dniem [...] jest prawidłowa. S. M. złożył na tą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie podnosząc, że nie powinien ponosić konsekwencji zmiany przepisów odnoszących się do okresów wcześniejszych, w których to okresach ustalone później zasady przyznawania świadczeń przedemerytalnych nie były znane. Odwołując się do zasady, że prawo nie działa wstecz, skarżący zwrócił uwagę, iż nie można pozbawiać go prawa do przyznanego świadczenia przedemerytalnego z datą wsteczną. Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości wymiar sprawiedliwości przez kontrolę pod względem zgodności z prawem. Takie określenie kompetencji Sądu skutkuje tym, że w przypadku stwierdzenia, że decyzja dotknięta jest istotnymi wadami prawnymi, mającymi postać naruszenia przepisów prawa materialnego lub postępowania administracyjnego, Sąd eliminuje z obrotu prawnego taką wadliwą decyzję – w zależności od rodzaju stwierdzonego uchybienia – poprzez jej uchylenia lub stwierdzenie jej nieważności. Ponadto, zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Taka sytuacja, powodująca konieczność wyjścia poza granice skargi z przyczyn w niej nie podniesionych, lecz dostrzeżonych przez Sąd z urzędu, skutkująca stwierdzeniem nieważności decyzji, zaistniała w niniejszej sprawie. Wśród zasad ogólnych sformułowanych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zawarta została zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Znalazła ona swoje odbicie w art. 16 § 1 k.p.a.: "Decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych." Do decyzji ostatecznych należy zaliczyć zatem decyzję organu I instancji, w stosunku do której upłynął termin do złożenia odwołania i nie został przywrócony w przepisanym trybie, decyzję wydaną przez organ odwoławczy (organ II instancji) oraz decyzje ostateczne z mocy wyraźnego przepisu prawa materialnego. Oznacza to, że jeżeli została wydana ostateczna decyzja administracyjna orzekająca co do istoty sprawy, to ponowne prowadzenie postępowania w tym przedmiocie - uchylenie lub zmiana takiej decyzji - są możliwe tylko w wyjątkowych sytuacjach, w tzw. nadzwyczajnych trybach postępowania (np. wznowienie postępowania – art. 145 k.p.a., stwierdzenia nieważności – art. 156 k.p.a. lub zmiany decyzji ostatecznej – art. 154, art. 155 i 161 k.p.a.). Przechodząc na grunt niniejszej sprawy należy podkreślić, że przyznanie S. M. prawa do świadczenia przedemerytalnego od dnia [...] nastąpiło mocą decyzji Starosty z dnia [...]. Z momentem uprawomocnienia się w/w decyzji skarżący nabył prawo do świadczenia przedemerytalnego. Dodatkowo z sentencji decyzji wynika, że organ uznał uprawnienie do pobrania świadczenia za okres poprzedzający jej wydanie, tj. od [...]. Tym samym Starosta przesądził o spełnieniu przez skarżącego warunków do świadczenia przedemerytalnego co najmniej w okresie od [...] do wydania decyzji, czyli do [...]. Tymczasem, kolejną decyzją z dnia [...]. Starosta orzekł o utracie przez S. M. prawa do pobierania świadczenia z dniem [...]. Nie powołując się na jakikolwiek szczególny przepis prawa materialnego lub przepis prawa procesowego (np. art. 145 § 1) i nie wzruszając własnej, prawomocnej decyzji z dnia [...], w istocie zmienił obowiązującą decyzję przyznającą skarżącemu świadczenie przedemerytalne za cały okres od [...] do, co najmniej dnia wydania wcześniejszej decyzji, czyli [...]. Przywołany przez Starostę w podstawie prawnej rozstrzygnięcia art. 150a ust. 9 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy stanowi, że zasiłek przedemerytalny albo świadczenie przedemerytalne przysługujące do dnia [...] są wypłacane na zasadach i w trybie obowiązującym w tym okresie przez właściwy powiatowy urząd pracy. Z kolei art. 37n ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu określa jedynie w jakich okolicznościach ustaje przyznane prawo do zasiłku przedemerytalnego i świadczenia przedemerytalnego. Zdaniem Sądu, prawidłowe dekodowanie normy prawnej wyrażonej w art. 37n ust. 1 prowadzi do wniosku, że możliwość zastosowania tego przepisu występuje jedynie wówczas, gdy po dacie przyznania określonego świadczenia, zaistnieją takie okoliczności które spowodują utratę dotychczas posiadanego prawa do świadczenia przedemerytalnego (zasiłku przedemerytalnego). Innymi słowy rzecz ujmując, przepis art. 37n ust. 1 ma zastosowanie do sytuacji w których organ powziął informację o faktach mających wpływ na prawo do świadczenia przedemerytalnego zaistniałych pod dniu ustaleniu tego prawa. Natomiast w przypadku, gdy organ po ustalenia prawa do świadczenia przedemerytalnego, które w niniejszej sprawie nastąpiło mocą decyzji z dnia [...], ujawnił okoliczności - o których mowa w art. 145 § 1 oraz art. 156 § 1 k.p.a. - istniejące przed wydaniem decyzji a mające wpływ na wysokość lub samo prawo do tego świadczenia, winien skorzystać odpowiednio z jednego z tych nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego. Powyższe uchybienie polegające na wydaniu przez Starostę w dniu [...] decyzji w istocie modyfikującej zakres obowiązywania istniejącej w obrocie prawnym, poprzedniej decyzji ustalającej prawo do świadczenia na dzień [...], naruszało w sposób rażący zasadę wynikającą z cyt. wyżej art. 16 § 1 k.p.a. Działaniem tym organ wyczerpał znamiona rażącego naruszenia prawa, tj. przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W związku z tym, że Wojewoda uchybienia tego nie dostrzegł, należało uznać, że decyzja II instancyjna również obarczona jest wadą nieważności. Wobec podnoszonej przez skarżącego tezy o niemożności pozbawienia strony z datą wsteczną przyznanego już uprawnienia należy wyjaśnić, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przewidują nadzwyczajne tryby postępowania, których zastosowanie może prowadzić do wzruszenia wcześniejszych decyzji przyznających dane uprawnienia i w konsekwencji również do orzeczenia o konieczności zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. Przesłanki prowadzenia przez organy takich wyjątkowych trybów są w kodeksie postępowania administracyjnego określone w sposób ścisły i związane ze szczegółowymi uwarunkowaniami (vide: Dział II, Rozdział 12 i 13 k.p.a.). Również przywoływana przez skarżącego ogólna zasada niedziałania prawa wstecz nie ma charakteru absolutnego i można od niej odstępować z usprawiedliwionych względów 19 października 1993 r., K. 14/92). Zakaz wynikający z zasady lex retro non agit dotyczy zwłaszcza przepisów normujących prawa i obowiązki obywateli, jeżeli prowadzi to do pogorszenia ich sytuacji w stosunku do stanu poprzedniego. W realiach niniejszej sprawy należy uznać, że zmiany wprowadzone przez ustawodawcę a odnoszące się do świadczeń i zasiłków przedemerytalnych, pomimo, iż obejmowały swym zakresem okres poprzedzający wejście ich w życie, to dawały one podstawę do polepszenia sytuacji osób spełniających określone kryteria – nie pogarszając w żaden sposób sytuacji osób, które prawa do świadczenia albo zasiłku przedemerytalnego do tego czasu nie posiadały. Reasumując, wobec stwierdzenia naruszenia przez organy przepisów prawa procesowego w stopniu wyczerpującym przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na mocy art. 145 § 1 pkt 2, art. 135 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.