II SA/Sz 380/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Protokolant sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 lipca 2014 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego oraz dodatku do tego zasiłku uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta z dnia [...] r. nr [...]. R. B. wnioskiem z dnia 22 listopada 2013 r. wystąpiła o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego na okres zasiłkowy [...] na dzieci W. i B. B. oraz dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka oraz rozpoczęcia roku szkolnego. Prezydent Miasta , reprezentowany przez Zastępcę Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych i Alimentacyjnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej decyzją z dnia [...] r., Nr [...] , odmówił R. B. przyznania wnioskowanego zasiłku rodzinnego oraz dodatków. Uzasadniając powyższą decyzję organ podał, że kwota dochodu na osobę w rodzinie w [...] r., tj. w roku poprzedzającym okres zasiłkowy, wyniosła [...] zł i tym samym przekroczyła ustawowe kryterium dochodowe uprawniające do otrzymania świadczenia w postaci zasiłku rodzinnego. R. B. odwołała się od powyższej decyzji z powodu faktów, które zmieniają jej sytuację finansową i na tej podstawie wniosła o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu odwołania wskazała, że w dniu [...] r, urodziła syna B. i od tego czasu pozostaje na urlopie macierzyńskim. Od 13 października otrzymuje zasiłek macierzyński w wysokości 60% wynagrodzenia, a więc faktyczny dochód rodziny obniżył się o [...] zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., nr [...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) oraz art. 5 ust. 1, art. 8 pkt 1 i 6 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 1456), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium podało, że ustalone przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej dochody rodziny R. B. w 2012 r. przekraczają ustawowe kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 poz. 1456), tj. [...] zł na osobę w rodzinie. Zebrane w sprawie dowody w pełni potwierdzają ustalenia dokonane przez organ pierwszej instancji, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji przedstawia prawem ustalony sposób obliczania dochodów rodziny. Nadto Kolegium podało, że w niniejszej sprawie wystąpiło przekroczenie kryterium dochodowego, które wyniosło [...] zł ([...] ) i jest to kwota niższa od najniższego zasiłku rodzinnego, tj. kwoty [...] zł. Jednak brak jest podstaw prawnych do przyznania wnioskowanych zasiłków w oparciu o art. 5 ust. 3 ustawy, bowiem zgromadzone dowody wskazują, iż w poprzednim okresie zasiłek rodzinny R. B. nie przysługiwał. Powyższa decyzja została zaskarżona przez R. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z powodu nie wzięcia pod uwagę w podejmowaniu decyzji faktów, które zmieniły jej sytuację finansową, będącą podstawą do udzielania zasiłku rodzinnego, a mianowicie utraty części dochodu. Na tej podstawie wniosła o uchylenie decyzji i ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu skargi podniosła, że swoją decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze opiera na art. 5 ust. 1 oraz ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, pomijając ust. 4 ww. ustawy i zgłaszaną przeze nią utratę dochodu od 13 października 2013 r., od kiedy to otrzymuje zasiłek macierzyński za urlop rodzicielski w wysokości 60% wynagrodzenia. Zdecydowanie niższy zasiłek powoduje, że spełnia kryterium dochodowe zasiłku rodzinnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Na wstępie wskazać trzeba, że zgodnie z treścią art. 7 ustawy z dnia 19 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - zwanej dalej "K.p.a.", organ prowadzący postępowanie zobligowany jest przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej, a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Organ ma obowiązek wszechstronnego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.), natomiast poczynione w sprawie ustalenia muszą znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej w sprawie decyzji, zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 K.p.a. (por.: wyrok NSA z dnia 4 października 2002 r., sygn. akt I SA 3098/01, LEX nr 83731). Z kolei zadaniem organu rozpoznającego sprawę w drugiej instancji jest ponowne rozpatrzenie sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, iż istotą dwuinstancyjności jest dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy. Zadaniem organu administracji wyższej instancji nie jest więc kontrola decyzji wydanej w pierwszej instancji, ale ponownie rozpoznanie sprawy w pełnym zakresie, na podstawie własnych ustaleń, zarówno co do stanu faktycznego, jak i stanu prawnego sprawy. Konieczne staje się przy tym wskazanie przez organ argumentacji, która legła u podstaw wydania orzeczenia o określonej treści oraz odniesienie się do zarzutów odwołania, czyniąc tym samym zadość zasadzie przekonywania strony do trafności zajętego stanowiska w sprawie. Jednocześnie należy podkreślić, że sąd orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa zatem na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności wydanego rozstrzygnięcia. W rozpatrywanej sprawie analiza zgromadzonego materiału dowodowego wskazuje, że organy administracji naruszyły powyższe zasady postępowania administracyjnego. Podstawę prawną rozstrzygnięć w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j.t. Dz. U. 2013 r. poz. 1456), zwanej dalej "ustawą". Świadczeniami rodzinnymi, zgodnie z art. 2 pkt 1 omawianej ustawy są zasiłek rodzinny oraz dodatki do zasiłku rodzinnego wymienione w art. 8 pkt 1 - 7 ustawy. Zasiłek rodzinny zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2 ustawy, tj. rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka, opiekunowi faktycznemu dziecka, osobie uczącej się, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty[...] zł, a w przypadku, gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty [...] zł. W przypadku, gdy dochód rodziny w przeliczeniu na osobę lub dochód osoby uczącej się przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę lub osobę uczącą się do zasiłku rodzinnego, o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalony, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. W przypadku przekroczenia dochodu w kolejnym roku kalendarzowym zasiłek rodzinny nie przysługuje (art. 5 ust. 3 ustawy). Dochodem, zgodnie z art. 3 pkt 1 lit. a ustawy są, po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób, przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach ogólnych na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne. Natomiast dochodem rodziny, zgodnie art. 3 pkt 2 ustawy, jest przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Dodatki do zasiłku rodzinnego wymienione w art. 8 pkt 1-7 ustawy przysługują stronie, która spełnia przesłanki uprawniające do przyznania zasiłku rodzinnego i dodatkowo przesłanki określone dla konkretnego dodatku do zasiłku rodzinnego. W rozpatrywanej sprawie organ I instancji odmówił R. B. przyznania zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami do tego zasiłku uznając, że rodzina wnioskodawczyni przekroczyła kryterium dochodowe warunkujące przyznanie ww. świadczeń, a organ II instancji utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu swojej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił, iż dochód w czteroosobowej rodzinnie skarżącej w 2012 r. w przeliczeniu na jedną osobę wyniósł [...] zł miesięcznie. Zatem kryterium dochodowe w rodzinie R. B. zostało przekroczone o kwotę [...] zł. Organ odwoławczy pominął okoliczności podniesione przez skarżącą w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji (później także w treści skargi), że ustalonego dochodu nie pomniejszono o dochód utracony – zgodnie z art. 5 ust. 4 ustawy, który stanowi, że: w przypadku utraty dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy lub po tym roku, ustalając ich dochód, nie uwzględnia się dochodu utraconego. W świetle powyższego zasadniczym zagadnieniem wymagającym wyjaśnienia był sposób obliczenia dochodu rodziny wnioskodawczyni. Przyjęcie bowiem jako dochodu rodziny przychodu nie pomniejszonego o dochód utracony, powiększa w nieuzasadniony sposób dochód rodziny. Potrzeby wyjaśnienia powstałych wątpliwości nie dostrzegł organ II instancji, mimo zarzutu podniesionego w odwołaniu i który w myśl zasady dwuinstancyjności zobligowany był do powtórnego merytorycznego zbadania sprawy. Mając na względzie przedstawione wyżej okoliczności, sąd doszedł do przekonania, że sprawa nie została należycie wyjaśniona oraz oceniona przez organy, co uchybia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Nadto, zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji naruszają przepis art. 107 § 3 K.p.a., bowiem nie zawierają pełnych ustaleń faktycznych, dowodów na jakich oparły się oba organy administracji orzekające w sprawie. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny zatem uzupełnić materiał dowodowy, dokonać analizy merytorycznej całokształtu poczynionych w tym zakresie ustaleń, a następnie ocenić, czy w rozpoznawanej sprawie zostały spełnione przesłanki niezbędne do przyznania wnioskowanych świadczeń i podjąć stosowną decyzję w oparciu o przepisy prawa. Dopiero bowiem pełne ustalenia faktyczne i kompletne rozważania prawne pozwolą na wydanie prawidłowej decyzji, to jest takiej, która spełniać będzie wszystkie wymagania przewidziane w K.p.a. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.