II SA/Sz 383/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Sokołowska po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. P. i M. P. na działanie Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w K. w przedmiocie ochrony przeciwpożarowej postanawia: odrzucić skargę M. P. i M. P., dalej jako "Skarżące", pismem z dnia 18 marca 2021 r., wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę (uzupełnioną pismem z dnia 23 czerwca 2021 r.) na działanie Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w K. , któremu zarzuciły: - "prowadzenie w sposób ślamazarny i przewlekły czynności kontrolno- rozpoznawczych, co rok, począwszy od 2018 r., w ich obiekcie (jako przedsiębiorcy), wielokrotnie naruszając normy art. 55 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców oraz art. 35 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.); - prowadzenie w sposób ślamazarny-przewlekły, od 2020 r. i nadal, postępowania administracyjnego od 24 kwietnia 2020 r. wobec przedsiębiorcy "[...]" S.C. M. P., M. P., w sprzeczności do art. 35 § 3 k.p.a., czym w sposób nieuzasadniony wiąże przedsiębiorcę ze sprawą; - wszczynanie kolejnych kontroli, które nie kończą się spisaniem protokołu, a jeżeli już - dopuszczanie do fałszowania dowodów w protokołach, co jest w sprzeczności do treści art. 68 k.p.a.; - ignorowanie postępowania skargowego na swoich funkcjonariuszy z ich wniosku, którzy zagrożeni są wyłączeniem ze spraw z przedsiębiorcą, nadal uczestniczą w jego sprawach, tworzą dowody na swoją korzyść, co zagrożone jest skutkami z art. 24 k.p.a., a wobec wniesionych skarg zaniechanie obowiązku wynikającego z art. 237 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie i niezałatwienie skargi; - powielanie dokumentów w postępowaniu administracyjnym; - unikanie w każdym postępowaniu odpowiedzi na wnioski przedsiębiorcy odnośnie do zasad k.p.a., które mają zastosowanie w postępowaniu skargowym, tj. zasady: praworządności (art. 6 k.p.a.), prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), pogłębiania zaufania obywateli (art. 8 § 1 k.p.a.), informowania (art. 9 k.p.a.), szybkości i prostoty postępowania (art. 12 k.p.a.) oraz pisemności (art. 14 § 1 k.p.a.)". Mając na względzie powyższe zarzuty Skarżące wniosły o: - "anulowanie/ wycofanie z obiegu prawnego dokumentów wydanych wbrew prawu; - zobowiązanie do przeprowadzenia postępowania skargowego wobec podległych funkcjonariuszy z ich wniosków z dnia 8 września 2020 r. i z dnia 9 września 2020 r.; - nakazanie organowi wstrzymanie wszelkich działań administracyjnych wobec przedsiębiorcy do czasu pełnego wyjaśnienia ich licznych zapytań oraz wniosków skierowanych do organu oraz do czasu zakończona i spisania protokołu końcowego z kompletnych wyjaśnień organu, gdyż w przeciwnym wypadku może to skutkować wyłączeniem organu; - zastosowanie art. 223 § 2 k.p.a.; - zasądzenie kosztów od organu na ich rzecz". Z uzasadnienia skargi wynika, że Skarżące kwestionują sposób prowadzenia kontroli przez funkcjonariuszy Państwowej Straży Pożarnej, jak również sposób procedowania w toczących się postępowaniach, będących tych kontroli wynikiem. Zastrzeżenia Skarżących budzi częstotliwość i zakres przeprowadzanych kontroli, który w ich ocenie jest tożsamy, co uważają za przejaw nękania przedsiębiorcy. Dalej Skarżące kwestionują zachowanie funkcjonariuszy, którzy bez stosownych upoważnień dokonywali czynności kontrolnych. Skarżące krytycznie oceniły sposób prowadzenia postępowań będących następstwem kontroli, w szczególności wadliwego i nieodzwierciedlającego rzeczywistego stanu rzeczy sformułowania protokołów kontroli, braku odniesienia się d zastrzeżeń wnoszonych do protokołów przez M. P., a także mataczenia przy sporządzaniu dokumentów stanowiących załączniki do protokołów kontroli oraz zignorowanie ich wniosku o wyjaśnienie złożonego na podstawie art. 41 ust. 1 i 43 ust. 3 ustawy Prawo przedsiębiorców oraz art. 13 ust. 6, art. 23 ust. 2 pkt 1 i art. 23a ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. W odpowiedzi na skargę Komendant Miejski Państwowej Starzy Pożarnej w K. wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Organ wskazał, że prowadzone postępowanie administracyjne zakończyło się wydaniem decyzji administracyjnej, a podniesione w skardze zarzuty były przedmiotem rozstrzygnięcia przez Z. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w S., a następnie przez Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej. Wyjaśnił, że wielokrotnie, szczegółowo odnosił się do podnoszonych w skardze zagadnień. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Badanie merytorycznej zasadności skargi poprzedza analiza, czy sprawa będąca jej przedmiotem należy do właściwości sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137 – j.t.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Poddanie w przywołanym przepisie wykonywania administracji publicznej kontroli sądu administracyjnego nie oznacza, że cała działalność administracji publicznej została taką kontrolą objęta. Ograniczenie jej zakresu wynika z treści art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 – j.t. ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", który enumeratywnie wylicza formy działania administracji publicznej podlegające kontroli przez sądy administracyjne. W myśl art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 oraz z 2019 r., poz. 60 z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900 z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r., poz. 768 z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Mając zatem na względzie powyższe unormowanie, zważyć należy, że nie każda działalność organów administracji publicznej podlega kontroli sądu administracyjnego. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje bowiem orzekanie w sprawach ściśle przez ustawę określonych. W niniejszej sprawie Skarżące wniosły skargę do sądu administracyjnego na działanie Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w K. . Przedmiotowa skarga zawiera zarzuty nieodnoszące się bezpośrednio do aktów, czynności, względnie bezczynności organu jednostki samorządowego, lecz – w ocenie Sądu, stanowi wyraz niezadowolenia Skarżących ze sposobu wykonywania czynności przez funkcjonariuszy sekcji ds. kontrolno-rozpoznawczych Komendy Miejskiej PSP w K.. Z treści skargi oraz przedłożonych Sądowi akt sprawy wynika, że jest to w istocie skarga powszechna, uregulowana przepisami działu VIII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735), zwanej dalej "k.p.a." Jak wynika bowiem z art. 227 k.p.a., przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwienie spraw. Podkreślić również należy, że skarga wnoszona w trybie art. 227 k.p.a. nie inicjuje postępowania administracyjnego kończącego się wydaniem indywidualnego aktu lub podjęciem czynności rozstrzygających sprawę dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Rozpoznanie skargi sprowadza się bowiem do oceny działalności danego organu lub jego pracowników i wywiera skutek wyłącznie w odniesieniu do jego stosunków wewnętrznych. Podlega ona rozpoznaniu przez właściwy organ, wskazany w art. 229 k.p.a., a o sposobie jej rozpoznania zawiadamia się stronę skarżącą stosownie do art. 237 § 3 k.p.a. Postępowanie to ma na celu ustalenie prawidłowości i terminowości działania organów administracyjnych i ich pracowników oraz zbadanie potrzeby podjęcia określonych czynności w celu wyeliminowania ustalonych nieprawidłowości. Skarga ta jest więc odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, nie dającym jednak żadnych podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, tj. postępowania odwoławczego lub postępowania sądowoadministracyjnego. Oznacza to, że kognicji sądów administracyjnych nie podlega ocena sposobu działania organu, jak i jego pracowników oraz ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII k.p.a., gdyż jest to wewnętrzna sprawa tych organów. Sprawy te nie zostały poddane kontroli Sądu ani na podstawie art. 3 p.p.s.a., ani na podstawie przepisów ustaw szczególnych. Przekładając powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wyjaśnić należy, że podniesione w skardze zarzuty odnoszą się do działania organu i jego pracowników, które to działanie zdaniem Skarżących było wadliwe i niezgodne z obowiązującymi przepisami. Do oceny tak sformułowanych zarzutów właściwym jest zatem organ, o którym mowa w art. 229 pkt 7 k.p.a., a nie sąd administracyjny. Żaden przepis ustawy procesowej, regulującej postępowanie przed sądami administracyjnymi, nie przewiduje bowiem możliwości kontroli przez wojewódzki sąd administracyjny postępowania dotyczącego skargi złożonej w trybie art. 227 k.p.a. Sąd administracyjny ocenia zasadność zastosowania określonych przepisów prawa oraz dokonuje ich interpretacji wyłącznie w związku z rozpoznawaniem skarg wnoszonych na skonkretyzowane akty, czynności lub bezczynność organów administracji publicznej, mieszczące się w katalogu określonym w art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a. Tym samym wniesiona skarga jako niepodlegająca właściwości sądu administracyjnego podlegać musi odrzuceniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie orzekł na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.