II SA/Sz 386/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski /spr./ Sędziowie: Asesor WSA Katarzyna Grzegorczyk - Meder Asesor WSA Kazimierz Maczewski Protokolant Agata Banc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lutego 2006 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości I. u c h y l a zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] r. Nr [...], II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. z a s ą d z a od Wojewody na rzecz S. K. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 107 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, art. 119 ust. 1, art. 123 ust. 1, art. 129 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. w Dz. U.z 2004r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.), po rozpoznaniu wniosku Związku Miast i Gmin [...], Starosta orzekł co następuje: - stwierdził przejście prawa własności przysługującego S. K., zam. w [...], ul. [...] do działki gruntowej nr [...] o pow. [...] ha położonej w obrębie [...] gmina [...], zapisanej w KW nr [...] na rzecz Związku Miast i Gmin [...], ul. [...], [...] z dniem, w którym decyzja stanie się ostateczna, - ostateczna decyzja o wywłaszczeniu działki gruntu [...] obręb [...] gmina [...] stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej KW nr [...], - za wywłaszczony grunt w działce nr [...] o pow. [...] ha ustalono odszkodowanie dla S. K. w wysokości [...] złotych określone przez rzeczoznawcę majątkowego T. B. w operacie szacunkowym według stanu i wartości wywłaszczonej nieruchomości na dzień wydania decyzji, - zapłaty odszkodowania dla S. K. dokona Związek Miast i Gmin [...] w [...], jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja podlegać będzie wykonaniu; wysokość odszkodowania podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty, a waloryzacji dokona podmiot zobowiązany do zapłaty odszkodowania W uzasadnieniu decyzji, Starosta wskazał, iż Związek Miast Gmin [...] w [...] wystąpił w dniu [...]r. z wnioskiem o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do działki gruntu nr [...] o pow. [...] ha położonej w obrębie [...] gmina [...] na cele publiczne związane z budową obiektów i urządzeń służących ochronie środowiska oraz zbiorników i innych urządzeń służących ochronie przed powodzią. Inwestycja ta występuje pod nazwą "[...]ujściowego odcinka doliny rzeki [...]". Pertraktacje przeprowadzone przez Związek z właścicielką działki nr [...], S. K., nie przyniosły rezultatu. W związku z powyższym, Starosta wyznaczył właścicielce działki, na podstawie art. 115 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dwumiesięczny termin do zawarcia umowy przeniesienia prawa własności gruntu na rzecz Związku Miast i Gmin [...]. Termin ten upłynął w dniu [...]r., bezskutecznie, gdyż do przeniesienia własności nie doszło. Wobec powyższego, wszczęte zostało postępowanie wywłaszczeniowe. Organ I instancji orzekł o wywłaszczeniu oraz ustalił kwotę odszkodowania na sumę [...] złotych. Decyzja Starosty z dnia [...]r. została zaskarżona odwołaniem do Wojewody przez S. K. Odwołująca się zarzuciła, iż z otrzymanego planu inwestycyjnego nie wynika, iż na terenie jej nieruchomości miałby powstać jakikolwiek obiekt budowlany lub urządzenie służące ochronie przed powodzią. Dodała, iż tereny, które są przedmiotem postępowania wywłaszczeniowego należą do jej rodziny od czterdziestu lat, są bardzo atrakcyjnym miejscem do wypoczynku i rekreacji, a odwołująca się nie zamierza z nich rezygnować. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż zgodnie z art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, nieruchomość może być wywłaszczona tylko na rzecz Skarbu Państwa albo na rzecz jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 4 pkt 9b tejże ustawy, za jednostki samorządu terytorialnego należy rozumieć gminę, powiat lub województwo. Zdaniem organu odwoławczego, skoro do Związku Miast i Gmin [...] należą gminy i miasta wymienione w § 1 statutu Związku oraz przyjęte późniejszą uchwałą Walnego Zgromadzenia Związku, to spełniona jest powyżej wskazana przesłanka wymagana art. 113 ust. 1, mówiąca o możliwości wywłaszczenia na rzecz jednostki samorządu terytorialnego. Według organu odwoławczego została spełniona również przesłanka, wynikająca z art. 112 ust. 3 w/w ustawy, mówiąca, iż wywłaszczenie może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Celem inwestycji, którą realizuje Związek Miast i Gmin [...] jest renaturyzacja ujściowego odcinka doliny [...]. Z pozwolenia wodnoprawnego oraz pozwolenia na budowę, wydanych przez Wojewodę, wynika, że teren działek przeznaczony jest w około [...] powierzchni pod maksymalny poziom zwierciadła wody. Realizacja inwestycji obejmuje też teren działki nr [...], będącej przedmiotem postępowania wywłaszczeniowego. Dlatego też organ odwoławczy stwierdził, iż występuje przesłanka istnienia celu publicznego, który nie może być zrealizowany w inny sposób niż przez wywłaszczenie. Z dalszej części uzasadnienia wynika, iż przeprowadzone rokowania nie doprowadziły do porozumienia między stronami w sprawie wykupu przedmiotowego gruntu lub jego zamiany. Wojewoda wskazał też, w jaki sposób ustalone zostało odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości. Zdaniem organu odwoławczego wszelkie warunki, które są niezbędne do przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego, zostały spełnione, dlatego też utrzymano w mocy decyzję I instancji. Ze stanowiskiem Wojewody nie zgodziła się S. K., która zaskarżyła decyzję tego organu z dnia [...]r., składając w dniu [...]r., za pośrednictwem organu II instancji, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. W uzasadnieniu skargi S. K. wskazała, iż zaskarżona decyzja nie daje podstawy do jednoznacznej interpretacji uprawnień Związku jako gminy, będącym wnioskodawcą postępowania wywłaszczeniowego. Skarżąca dodała, iż występuje niezgodność w treści uzasadnienia decyzji I instancji, gdyż wskazano, iż rozprawa odbyła się w dniu [...]r., skarżąca nie była o takim terminie powiadomiona, a według niej rozprawa odbyła się w dniu [...]r. S. K. podniosła też fakt, iż nie wyrażała zgody na kwotę odszkodowania za wywłaszczenie, którą ustalił organ administracyjny, a kwota ta jest w odczuciu skarżącej za niska i nie do zaakceptowania. Skarżąca stwierdziła ponadto, iż teren działki nr [...] nie podlega bezpośrednio stałemu zalewowi wody stanowiącej zbiornik retencyjny, jedynie w czasie przypływów i obfitych opadów grunty mogą być częściowo zalewane. Ale nie przeszkadza to użytkowaniu gruntu latem, a użytkowanie wykonywane jest tam od czterdziestu lat. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje poprzednie stanowisko, dodając, iż wskazana w skardze nieścisłość co do daty rozprawy jest błędem pisarskim, gdyż w rzeczywistości chodzi o rozprawę, która odbyła się w dniu [...]r., o której terminie skarżąca została prawidłowo zawiadomiona. W kwestii wysokości odszkodowania organ odwoławczy wskazał, iż zarzut ten został podniesiony dopiero w skardze, wobec czego nie mógł być wcześniej rozpoznawany, ale zdaniem organu jego wysokość została ustalona prawidłowo. Wojewódzki Sąd Administracyjne w Szczecinie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z dnia 25 lipca 2005r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Mając na uwadze zakres kompetencji sądu oraz stan faktyczny i prawny sprawy należy uznać, że skarga jest zasadna. Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami wskazuje jakie przesłanki muszą zostać spełnione, aby mogło dojść do przymusowego pozbawienia prawa własności lub innych praw rzeczowych, jak i ograniczenie tych praw. Wywłaszczenie, dokonywane na podstawie tejże ustawy wyróżnia się szczególnymi warunkami: 1) wywłaszczenie dokonywane jest tylko na rzecz Skarbu Państwa albo na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, 2) wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego na rzecz Skarbu Państwa następuje z urzędu, a na rzecz jednostki samorządu terytorialnego - na wniosek jej organu wykonawczego; wszczęcie postępowania z urzędu może także nastąpić na skutek zawiadomienia złożonego przez podmiot, który zamierza realizować cel publiczny, 3) wywłaszczenie dokonywane jest w postępowaniu administracyjnym, w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej, przez wydanie decyzji, 4) wywłaszczenie może dotyczyć tylko nieruchomości przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne lub nieruchomości, dla których wydana została ostateczna decyzja o lokalizacji celu publicznego, 5) wywłaszczenie może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy Jak widać z powyższego wyliczenia, ustawa określa zarówno podmioty, na rzecz których można dokonać wywłaszczenia, jak i te które mają uprawnienie do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Ponadto wskazuje na przesłanki, które muszą zostać spełnione, aby mogła zostać wydana decyzja o wywłaszczeniu, kończąca to postępowanie. W każdej sprawie, w której został złożony wniosek o wszczęcie postępowania uwłaszczeniowego, do zadań organu administracji należy zbadanie czy podmiot składający wniosek jest to tego uprawniony oraz czy możliwe jest dokonanie wywłaszczenia na rzecz wnioskowanego podmiotu. W przypadku, gdy okaże się, że dany podmiot nie miał prawa do złożenia przedmiotowego wniosku lub nie można dokonać wywłaszczenia na rzecz danego podmiotu, nie ma potrzeby badania istnienia przesłanek umożliwiających dokonanie wywłaszczenia, w szczególności analizować, czy cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości. Jak wynika z powyższych rozważań podstawowym zadaniem Sądu w niniejszej sprawie było sprawdzenie czy wniosek o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego został złożony przez uprawniony podmiot oraz czy Związek Miast i Gmin [...] jest podmiotem na rzecz którego można dokonać wywłaszczenia nieruchomości. Art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami stanowi, iż nieruchomość może być wywłaszczona tylko na rzecz Skarbu Państwa albo na rzecz jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 4 pkt 9b w/w ustawy pod pojęciem jednostka samorządu terytorialnego należy rozumieć gminę, powiat lub województwo. Dlatego też na rzecz tych podmiotów oraz Skarbu Państwa można dokonać wywłaszczenia nieruchomości. Brzmienie tego przepisu wskazuje, iż żaden inny podmiot nie może na podstawie decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości nabyć prawa własności nieruchomości lub innego prawa rzeczowego i nie może z decyzji takiej wprost wywodzić jakichkolwiek innych uprawnień do nieruchomości. Należy zwrócić uwagę, iż ustawodawca w przytaczanym art. 113 ust. 1 użył sformułowania "tylko". Zgodnie ze Słownikiem Języka Polskiego PWN (tom III, s. 521, Warszawa 1996) sformułowanie "tylko" jest partykułą ograniczającą, wyodrębniającą lub wyróżniającą pod względem zakresu albo treści to, do czego się odnosi. Ustawa spośród podmiotów prawa ogranicza wyraźnie, poprzez użycie tejże konstrukcji, krąg podmiotów, uprawnionych do nabycia nieruchomości w drodze wywłaszczenia. Analiza powyższych przepisów pozwala na przyjęcie, iż wywłaszczenie może zostać dokonane jedynie na rzecz Skarbu Państwa, gminy, powiatu albo województwa. Dlatego należy uznać, iż organ administracyjny błędnie przyjął, że skoro do Związku Miast i Gmin [...] należą gminy i miasta wymienione w § 1 statutu Związku oraz przyjęte późniejszą uchwałą Walnego Zgromadzenia Związku, to spełniona jest przesłanka wymagana art. 113 ust. 1, mówiąca o możliwości wywłaszczenia na rzecz jednostki samorządu terytorialnego. Organ przyjął po prostu, że skoro ustawa mówi o możliwości nabycia nieruchomość w drodze wywłaszczenia przez gminę, to odnosi się to także do związku gmin i miast. Rozumowanie to jest nieprawidłowe. Przeczy temu przytoczona powyżej definicja ustawowa jednostki samorządu terytorialnego. Ponadto, z brzmienia art. 113 ust. 1 w/w ustawy jednoznacznie wynika, iż wykluczone jest jakiekolwiek rozszerzenie kręgu podmiotów w nim wskazanych. W ocenie Sądu doszło do naruszenia materialnego prawa administracyjnego poprzez jego błędną wykładnię. Organ administracyjny mylnie przyjął, iż Związek Miast i Gmin [...] można traktować jako gminę w świetle przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości, umieszczonych się w rozdziale 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Należy również wskazać, iż zgodnie z art. 115 ust. 1 w/w ustawy, wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego na rzecz Skarbu Państwa następuje z urzędu, a na rzecz jednostki samorządu terytorialnego - na wniosek jej organu wykonawczego oraz, że wszczęcie postępowania z urzędu może także nastąpić na skutek zawiadomienia złożonego przez podmiot, który zamierza realizować cel publiczny. Natomiast według art. 115 ust. 4 tejże ustawy, odmowa wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, o które wystąpił organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego albo podmiot, który zamierza realizować cel publiczny, następuje w drodze decyzji. Skoro zatem Związek Miast i Gmin [...], chcąc realizować cel publiczny, wystąpił o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, a jednocześnie nie należy on do kręgu podmiotów, na rzecz których można takiego wywłaszczenia dokonać, to organ administracyjny powinien, na podstawie przytoczonego art. 115 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, odmówić w drodze decyzji wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. W związku z tym wszelkie inne zarzuty, dotyczące m. in. materii celu publicznego na jaki wywłaszczenie miało być dokonane oraz wysokości odszkodowania nie mają znaczenia dla rozstrzygania niniejszej sprawy, skoro postępowanie administracyjne w ogóle nie powinno być rozpoczęte. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.