II SA/Sz 387/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj,, Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 marca 2015 r. sprawy ze skargi U. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przyznania pomocy uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję nr [...] Prezydenta Miasta z dnia [...] r. U.P. wnioskiem z dnia [...] zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej o przyznanie pomocy w formie pożyczki w wysokości [...] z przeznaczeniem na adwokata z wyboru celem dochodzenia roszczeń majątkowych. Z tożsamym żądaniem (pismo z dnia [...]), wnioskodawczyni zwróciła się także do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które przekazało ten wniosek, według właściwości, organowi pierwszej instancji. W dniu [...] pracownik socjalny przeprowadził rozmowę z U.P.. Wnioskodawczyni wyraziła zgodę na propozycję umówienia wizyty u radcy prawnego z ośrodka pomocy społecznej i oświadczyła, że rezygnuje z rozpatrzenia ww. wniosku. Wskazała, że zwracała się o identyczną pomoc do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, z której też rezygnuje. W dniu [...] pracownik socjalny skontaktował się telefonicznie z wnioskodawczynią informując ją, że termin wizyty u radcy prawnego zostanie ustalony po jego powrocie z urlopu. Podczas kolejnego kontaktu z pracownikiem socjalnym, który miał miejsce w dniu [...], wnioskodawczyni podtrzymała oświadczenie o rezygnacji z rozpatrzenia przedmiotowego wniosku. Podała, że "sprawa radcy prawnego jest w trakcie załatwiania". Pracownik socjalny poinformował wówczas U.P., iż zostanie wydana decyzja umarzająca postępowanie administracyjne, co oznacza, że sprawa nie będzie dalej prowadzona. Decyzją z dnia [...], Nr [...], wydaną na podstawie art. 104, art. 105 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, Prezydent Miasta umorzył postępowanie w sprawie wszczętej wnioskiem U.P. o przyznanie pomocy w formie pożyczki zwrotnej w wysokości [...] zł na adwokata z wyboru. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wyjaśnił, że pracownik socjalny poinformował stronę m.in. o możliwości skorzystania z pomocy w postaci porady prawnej, udzielanej bezpłatnie przez radcę prawnego oraz o możliwości uzyskania pomocy w instytucjach pomocy społecznej. Organ zauważył, że w dniu [...] strona złożyła rezygnację z rozpatrzenia wniosku o pomoc społeczną. Również w dniu [...], strona złożyła oświadczenie, że jest świadoma rezygnacji z rozpatrzenia jej podania i konsekwencji w postaci wydania decyzji umarzającej postępowanie w jej sprawie. U.P. wystąpiła z odwołaniem od powyższej decyzji organu pierwszej instancji. Stwierdziła, że "w miejscowym MOPS nie istnieje pomoc w postaci pożyczki na adwokata". Wskazała, że prowadzenie sprawy przez adwokata z wyboru wymaga wydatku w kwocie [...] zł. Zaznaczyła, że odda wnioskowaną pomoc. Podniosła, że należy się natychmiastowa pomoc dla niej i jej córek z uwagi na sytuację bytową i zdrowotną. Argumentowała, że rodzina nie ma przyznanych rent, zasiłków, zaś alimenty były zaniżone i jest to wszystko możliwe "do odzyskania przez adwokata". W piśmie z dnia [...], będącym uzupełnieniem odwołania, skarżąca na poparcie swego żądania podniosła swoją "krytyczną" sytuację zdrowotną i podtrzymała prośbę o przyznanie wnioskowanej pożyczki. Decyzją z dnia [...], Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 105 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwana dalej "K.p.a.", Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...], umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie przyznania U.P. pomocy w formie pożyczki na pokrycie kosztów adwokata z wyboru. Przedstawiając motywy podjętego rozstrzygnięcia, organ odwoławczy zauważył, że U.P. po uzyskaniu od ośrodka pomocy społecznej pełnej informacji o możliwości otrzymania bezpłatnej pomocy prawnej, złożyła rezygnację z rozpatrzenia jej wniosku z dnia [...]. Zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji słusznie uznał, że prowadzone postępowanie było bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu. Jednocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, iż rezygnacja z przyznania pomocy finansowej nie oznacza, że odwołująca się nie może otrzymać żadnej pomocy prawem przewidzianej. W tym zakresie, jak wskazał organ, strona powinna wystąpić ze stosownym wnioskiem do ośrodka pomocy społecznej. U.P. pismem z dnia [...] wniosła, za pośrednictwem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję organu odwoławczego z dnia [...]. W treści skargi podniosła potrzebę rozpatrzenia jej prośby o przyznanie pomocy w formie pożyczki, celem dochodzenia roszczeń. Zauważyła, że organ pomocy społecznej powinien "bardziej po ludzku traktować ludzi chorych, w sytuacji krytycznej". Stwierdziła, że nie było żadnej pomocy ze strony organu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę U.P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia [...], skarżąca m.in. podtrzymała twierdzenia o potrzebie przyznania jej pomocy, aby adwokat zajął się sprawą podnoszonych przez nią spraw, na co ośrodek pomocy społecznej nie reaguje. Skarżąca dołączyła szereg dokumentów wskazujących m.in. jej stan zdrowia, pobyty w szpitalu. Z kolei w piśmie z dnia [...] skarżąca zwróciła się do sądu o jednoczesne orzeczenie o przyznaniu zapomogi niezwrotnej jednorazowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej "P.p.s.a."). Podkreślić należy, że kontrola administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne, została ograniczona wyłącznie do badania zgodności z prawem (legalności) aktów administracyjnych, co oznacza, że sądy te nie mogą i nie zastępują organów administracji publicznej. Powyższa uwaga, okazała się konieczna w związku z prośbą kierowaną przez skarżącą do sądu o rozpoznanie wniosku o przyznanie pomocy społecznej, który z tych właśnie względów nie mógł zostać uwzględniony. Przechodząc do merytorycznej oceny legalności działań organów administracji publicznej w sprawie z wniosku skarżącej o przyznanie pomocy społecznej, kwestią podstawową jest ustalenie, czy prawidłowo uznały, że w sprawie spełnione zostały przesłanki do zastosowania art. 105 § 2 K.p.a. Powołany przepis przewiduje fakultatywne umorzenie postępowania administracyjnego przez organ, w sytuacji, w której strona odstępuje od żądania rozstrzygnięcia decyzją o istocie sprawy, dotyczącej jej interesu prawnego lub obowiązku. Regulacja ta znajduje zastosowanie, jeżeli łącznie zostaną spełnione następujące przesłanki: postępowanie zostało wszczęte na wniosek strony, wniosek o umorzenie postępowania wnosi ta strona, która żądała wszczęcia postępowania, inne strony nie zgłaszają sprzeciwu, a nadto umorzenie postępowania nie narusza interesu społecznego (Dyl, [w:] Hauser, Wierzbowski, Komentarz KPA, art. 105, Nb 31 i 33, Warszawa 2014). W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że żądanie wszczęcia postępowania o przyznanie pomocy społecznej oraz oświadczenie o rezygnacji z rozpatrzenia sprawy pochodziło od osoby legitymowanej. Z uwagi na brak wielości stron przedmiotowego postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, nie zachodzi potrzeba badania przesłanki braku sprzeciwu innych stron postępowania do zastosowania art. 105 § 2 K.p.a. Kolejna przesłanka umorzenia postępowania administracyjnego, związana jest z brakiem sprzeczności takiego rozstrzygnięcia z interesem społecznym. Jak wskazuje się w orzecznictwie, powołana klauzula wymaga zindywidualizowania w danym postępowaniu administracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 1989 r., sygn. akt I SA 736/89, opubl. w Lex nr 10052). W ocenie sądu, zindywidualizowania tego należy dokonać z poszanowaniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego, gdyż znajdują one »współzastosowanie« wraz z każdym przepisem K.p.a. i stanowią wiążącą wytyczną dla tych przepisów. Stosownie do art. 6 K.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Wyrażona w tym przepisie zasada praworządności, jest powtórzeniem zasady przyjętej w art. 7 Konstytucji RP. W sensie materialnym, można przyjąć, że oznacza ona zgodność treści praw ze świadomością prawną obywateli, ich poglądami moralnymi, realnymi potrzebami i dążeniami. Zgodnie z brzmieniem art. 7 K.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z zasad tych wynikają dyrektywy interpretacyjne do stosowania poszczególnych przepisów prawa procesowego. W realiach niniejszej sprawy, szczególnego znaczenia nabiera zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, ale i uwzględnienie pozostałych zasad wskazanych w powołanym przepisie będzie mieć znaczenie dla oceny legalności decyzji wydanych w sprawie. Obowiązujący system prawny, uwzględnia i chroni w sposób szczególny pewne prawa zagwarantowane w Konstytucji RP, jak również zagwarantowane w konkretnych ustawach, które wprawdzie dotyczą indywidualnych interesów obywateli, ale z uwagi na ich wyjątkowe znaczenie dla ustroju i realnych potrzeb i dążeń jednostki, leżą w interesie społecznym. Dotyczy to między innymi przejmowania zasad socjalnych przez państwo. Pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości i wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art.2 ust.1 i art. 3 ust.1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej – Dz. U. z 2015 r., poz.163). W tym kontekście interes indywidualny jest tożsamy z interes społecznym. Kierując się powołanymi wyżej wywodami, uznać należy, że obywatel ma prawo oczekiwać od organu, iż ten podejmując się rozpoznania żądania będzie dążył do merytorycznego rozpatrzenia sprawy i stosując normy prawne, uwzględni jakie odzwierciedlają ważne społecznie wartości, np. potrzebę objęcia jednostki osłoną socjalną z uwagi na takie uwarunkowania, jak: starość, niepełnosprawność, choroba, bezrobocie, odnoszące się do osoby zwracającej się o pomoc w sprawach dla niej istotnych życiowo. Ma to, w ocenie sądu, szczególne znaczenie w sprawach z zakresu pomocy społecznej. Dopiero uwzględnienie konkretnie określonej sytuacji osoby zwracającej się o pomoc społeczną, umożliwia prawidłowe stosowanie prawa oraz realizację podstawowej funkcji administracji publicznej, jaką jest zaspokajanie zbiorowych i indywidualnych potrzeb obywateli. Powyższe, powinno stanowić wskazówkę dla organu, aby dążyć do załatwienia sprawy w sposób zgodny ze słusznym interesem strony, jeżeli jest to możliwe i zgodne z przepisami regulującymi formy i zasady pomocy społecznej, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Przenosząc powyższe uwagi ogólne na grunt niniejszej sprawy i abstrahując od zasadności wniosku strony, na podstawie akt sprawy należy przyjąć, że odstąpienie od rozpatrzenia wniosku skarżącej, poprzedzone było działaniami pracownika organu, zmierzającymi do umożliwienia stronie skorzystania z pomocy prawnej udzielanej przez radcę prawnego ośrodka pomocy społecznej, jak również udzielenia wnioskodawczyni informacji na temat innych możliwych form uzyskania pomocy społecznej. W takich to realiach, strona złożyła oświadczenie o rezygnacji z rozpatrzenia podania. Jednakże z akt sprawy nie wynika, czy w istocie taka pomoc została stronie udzielona. Organy obu instancji, bezrefleksyjnie przyjęły, że skoro strona odstąpiła od rozstrzygnięcia o istocie sprawy, dotyczącej jej interesu prawnego lub obowiązku, to umorzenie postępowania administracyjnego jest zasadne. Tymczasem w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, strona ponownie podniosła, że istnieje potrzeba rozpatrzenia jej żądania o przyznanie pożyczki na adwokata z wyboru do prowadzenia ważnych dla niej życiowych spraw. Powyższe oznacza, że strona cofnęła swoje uprzednie oświadczenie o rezygnacji z rozpatrzenia sprawy. Obowiązkiem Kolegium było rozważenie możliwości rozpatrzenia żądania, pod kątem spełnienia przez stronę przesłanek materialnoprawnych z ustawy o pomocy społecznej, z uwzględnieniem przepisów wyznaczających sposób prowadzenia postępowania administracyjnego, wynikającego z K.p.a. W szczególności, że brak jest w ww. przepisach zakazu odwoływalności czynności procesowych podejmowanych przez stronę postępowania administracyjnego. Oczywiście odwoływalność czynności nie jest dowolna. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się, że strona powinna wskazać następczą przyczynę odwołania czynności procesowej, co umożliwia organowi kontrolę takiego oświadczenia we właściwym zakresie. Odwołanie czynności procesowych ma swoje granice czasowe. Odwołanie to nie będzie możliwe, jeżeli cofnięcie wniosku spowodowało powstanie skutków materialnoprawnych. Natomiast skuteczne odwołanie oświadczenia o cofnięciu wniosku powoduje, że nie zachodzi przesłanka bezprzedmiotowości postępowania, o której mowa w art. 105 § 2 K.p.a. (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 30 listopada 2007 r., sygn. akt I SA/Gd 523/07, opubl. w Lex 493884). Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela powołane wyżej poglądy. Analiza treści odwołania U.P. od decyzji organu pierwszej instancji, nie pozostawia wątpliwości, że strona cofnęła skutecznie rezygnację z rozpatrzenia sprawy wywołanej wnioskiem z dnia [...]. Odnosząc się w odwołaniu do kwestii pierwotnego żądania, które miało dla odwołującej się doniosłość prawną, strona wyraziła oczekiwanie merytorycznego sposobu załatwienia jej sprawy, argumentując, że nie otrzymała wnioskowanej pomocy. Stanowisko powyższe skarżąca powtórzyła w skardze kierowanej do sądu. Brak jest jednocześnie podstaw do przyjęcia, że cofnięcie wniosku przez skarżącą wywołało skutki materialnoprawne. Z akt sprawy nie wynika również, że skarżąca uzyskała pomoc, o którą się ubiegała. Okoliczności wyżej opisane umknęły uwadze Kolegium, a bez wątpienia na etapie postępowania odwoławczego brak było łącznego spełnienia przesłanek, skutkujących umorzeniem postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 2 K.p.a., z uwagi na odwołanie oświadczenia przez stronę, a za kontynuowaniem sprawy przemawiały również względy wynikające z zasady praworządności (art. 6 K.p.a.), słuszny interes strony (art. 7 K.p.a.), który z uwagi na cele pomocy społecznej nie stał w sprzeczności z interesem społecznym. Każdy obywatel ma prawo do tego, aby jego oparte na prawie materialnym roszczenia i wnioski, były rozpatrywane w ramach przewidzianej prawem procedury i w określonych przez prawo formach. Pominięcie ww. okoliczności, mającej podstawowe znaczenie dla sprawy stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., a ponadto świadczy o braku rzetelnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, obowiązkiem organu będzie uwzględnienie oceny prawnej sądu co do skutków cofnięcia przez stronę rezygnacji z rozpatrzenia jej wniosku z dnia [...]. Poddając ocenie ww. wniosek strony, organ winien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, w szczególności, w miarę możliwości przeprowadzić wywiad z osobą (rodziną) korzystającą z pomocy, dokonać rozeznania w miejscu zamieszkania, w celu wskazania, sprecyzowania potrzeb i rozważyć możliwość objęcia skarżącej pomocą. Mając powyższe na względzie, sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 134 i art. 135 ustawy Prawo postępowaniu, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.