II SA/Sz 39/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj,, Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 marca 2017 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazania usunięcia odpadów I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącej Spółki A. kwotę [...] złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] r., wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2013 r. poz. 267) w związku z art. 26 ust. 1, 2 i 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r., poz. 21 ze zm.), Burmistrz M. nakazał Spółce A będącej właścicielem działek nr [...] i nr [...] położonych w L., w gminie M., usunięcie składowanych na działkach odpadów w postaci: a) odpadów komunalnych, w których można wyróżnić; zmieszane odpady komunalne, papier i tekturę, szkło, odzież, tekstylia, odpady wielkogabarytowe, zużyte urządzenia elektryczne i elektroniczne; b) zmieszanych odpadów opakowaniowych, c) odpadów z remontu, budowy i demontażu obiektów budowlanych oraz infrastruktury drogowej, zmieszanych odpadów z betonu, gruzu ceglanego, odpadowych materiałów ceramicznych i elementów wyposażenia, odpadowej papy, materiałów budowlanych zawierających azbest; d) zużytych opon. Organ określił, że obowiązek ten powinien być wykonany w terminie 60 dni od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna. Ustalił ponadto sposób usunięcia odpadów. Od decyzji tej odwołała się Spółka A zarzucając naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach poprzez uznanie, że właściciel nieruchomości jest posiadaczem odpadów znajdujących się na niej, w sytuacji, gdy Spółka nie gromadziła i nie składuje odpadów na tych działkach. W ocenie Spółki, organ I instancji winien był przeprowadzić postępowanie wyjaśniające kto jest odpowiedzialny za składowanie odpadów na przedmiotowej nieruchomości, a tym samym kto włada tymi odpadami. Spółka wskazała, że nie prowadzi żadnej działalności na tej nieruchomości, tym bardziej takiej, która mogłaby być źródłem gromadzenia takiej ilości odpadów. Odpady te były sukcesywnie podrzucane przez nieustalone osoby, zalegają na działkach od kilku lat i znajdowały się tam już w momencie nabycia nieruchomości przez Spółkę. Sam fakt władania nieruchomością, na której znajdują się odpady, nie przesądza jeszcze, że odpowiedzialnym za usuniecie odpadów jest posiadacz nieruchomości. Odpowiedzialnym za usuniecie odpadów powinien być ich wytwórca. Ponadto, niektóre spośród odpadów, tj. gruz ceglany czy betonowy w zdecydowanej większości może być wykorzystany przy zagospodarowaniu tego terenu w przyszłości np. do stabilizacji i wzmocnienia gruntu, posypki dróg czy umocnień przeciwpowodziowych, nie ma zatem konieczności usuwania odpadów w całości. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ II instancji uznał, że stan faktyczny w sprawie jest bezsporny, bowiem z akt sprawy jednoznacznie wynika, że podczas oględzin (potwierdzonych protokołem oraz dokumentacją fotograficzną) przeprowadzonych w dniu [...] r. z udziałem przedstawicieli właściciela działek, stwierdzono, że zalegają na nich odpady wymienione w decyzji organu I instancji. Przedmiotowe działki nie są przeznaczone do składowania ani magazynowania odpadów, nie są również objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Stanowią własność Spółki A. Zdaniem Kolegium, w sprawie zostały spełnione przesłanki, o których mowa 26 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach, dlatego organ I instancji zasadnie nakazał skarżącej Spółce usuniecie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Odnosząc się do argumentacji odwołania, że odpady zostały podrzucone przez nieustalonych sprawców, SKO wskazało na domniemanie wynikające z art. art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach Kolegium stwierdziło, że domniemanie to może być obalone w przypadku, kiedy możliwe jest ustalenie podmiotu odpowiedzialnego za składowanie odpadów. Oznacza to, że władający powierzchnią ziemi może zwolnić się z odpowiedzialności wykazując jaki podmiot władał lub faktycznie włada odpadem. Spółka w toku postępowania nie wskazała, kto jest posiadaczem odpadów, nie zostało to też ustalone w toku postępowania. Błędne jest zapatrywanie skarżącej Spółki, iż obowiązek ustalenia, kto jest posiadaczem odpadów spoczywa na organie wydającym nakaz usunięcia odpadów. W celu zwolnienia się z odpowiedzialności to właściciel gruntu powinien wykazać, kto jest odpowiedzialny za składowanie odpadów na jego nieruchomości. Bez znaczenia dla trafności wydanej decyzji są zatem argumenty, iż strona skarżąca nie wytworzyła odpadów i nie ponosi odpowiedzialności za ich składowanie w miejscu do tego nieprzeznaczonym. Art. 26 ustawy o odpadach nakłada na organy administracji publicznej obowiązek nałożenia nakazu usunięcia odpadów na posiadacza odpadów. Ponieważ postępowanie nie pozwoliło na ustalenie, kto jest posiadaczem odpadów, zasadne było nałożenie tego obowiązku na właściciela gruntu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. na ww. decyzję Spółka A podniosła zarzut naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenia art. 28 K.p.a. Spółka wyjaśniła, że w dniu wydania zaskarżonej decyzji nie była już właścicielem nieruchomości, której decyzja dotyczy, w konsekwencji nie była też posiadaczem odpadów. W tej sytuacji Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a., a także o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji organu I instancji, jako bezprzedmiotowej i niewykonalnej. Do skargi Spółka dołączyła wyciąg z treści księgi wieczystej nr [...] z której wynika, że właścicielem działek nr [...] i [...]położnych w L. w gminie M. od [...] r. jest inny podmiot. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do ostatniego zarzutu skargi Kolegium wyjaśniło, że decyzję wydało w oparciu o informacje według stanu na dzień 30 października 2015 r. księgi wieczystej [...] dostępnej w Podsystemie do Centralnej Bazy Ksiąg Wieczystych Ministerstwa Sprawiedliwości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl przepisu art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przesłanki określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Przepis art. 156 § pkt 4 K.p.a. stanowi, iż organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Z wadliwością decyzji, przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., mamy do czynienia wówczas, gdy nastąpiło określenie praw lub obowiązków podmiotu innego niż ten, który ze względu na normy prawne winien być zobowiązany, a zatem być stroną postępowania. Przez pojęcie "skierowanie decyzji" należy rozumieć określenie w drodze decyzji praw lub obowiązków oznaczonego podmiotu. W niniejszej sprawie zaistniały podstawy do uwzględnienia skargi, bowiem zaskarżona decyzja została skierowana do podmiotu, który w dacie jej wydania nie posiadał już przymiotu strony w tej sprawie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, nakładającej na Spółkę A obowiązek usunięcia z działek nr [...] i nr [...] położonych w L. w gminie M. odpadów wymienionych w pkt. 1 decyzji organu I instancji, stanowił przepis art. 26 ust.1, 2 i 6 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r. poz. 21 ze zm.). Zgodnie z tymi przepisami posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania (ust. 1). W przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z art. 26 ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami (ust. 2). W decyzji, o której mowa w ust. 2, określa się w szczególności: 1) termin usunięcia odpadów; 2) rodzaj odpadów; 3) sposób usunięcia odpadów ( ust. 6). Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy, posiadaczem odpadów jest ich wytwórca lub osoba fizyczna, osoba prawna oraz jednostka organizacyjna nieposiadającą osobowości prawnej, będąca w posiadaniu odpadów. Domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Wprowadzone przez ustawodawcę domniemanie prawne odpowiedzialności za odpady władającego powierzchnią gruntu zanieczyszczonego odpadami zdejmuje z organów prowadzących postępowanie obowiązek dociekania z urzędu kto był wytwórcą odpadów. Władający gruntem muszą zatem mieć świadomość odpowiedzialności, na zasadzie ryzyka, za działania osób trzecich prowadzące do zanieczyszczenia ich nieruchomości odpadami. Jednakże w przypadku powołania się przez organ na wskazane domniemanie obowiązkiem organu jest ustalenie, jaki podmiot włada gruntem zanieczyszczonym odpadami w dacie konkretyzacji obowiązku usunięcie tych odpadów decyzją administracyjną. Rozstrzygnięcie administracyjne (decyzja) zawsze winno uwzględniać stan faktyczny i prawny sprawy istniejący w dacie jego wydania. Dotyczy to również decyzji wydanej w trybie odwoławczym. Należy bowiem mieć na uwadze, iż organ odwoławczy nie bada samej tylko prawidłowości rozstrzygnięcia podjętego przez organ I instancji, lecz ponownie rozpoznaje sprawę w jej całokształcie, co oznacza, iż zobowiązany jest uwzględnić wszystkie zmiany w stanie faktycznym i prawnym, które zaszły od momentu wydania rozstrzygnięcia przez organ I instancji. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte wobec skarżącej Spółki, która była właścicielem gruntu - działek opisanych w zaskarżonej decyzji, na której organ stwierdził zaleganie odpadów - od dnia 30 grudnia 2013 r. Jak wynika z dołączonych do skargi przez skarżącą dowodów (dokumentów) w dniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji, tj. w dniu [...] r. skarżąca Spółka zbyła wymienione w decyzji działki na rzecz [...] (umowa sprzedaży zawarta w kancelarii notarialnej notariusza P. J. w K. w dniu [...] r. repertorium A numer [...] - księga wieczysta nr [...]). Decyzja organu odwoławczego skierowana zaś została do dotychczasowego właściciela nieruchomości, co do którego z dniem sprzedaży nieruchomości działek przestało działać domniemanie, iż jest posiadaczem przedmiotowych odpadów. Oczywiście, w dacie wydania zaskarżonej decyzji SKO mogło nie mieć wiedzy o zmianie podmiotu władającego gruntem, na którym zalegały odpady. Jednakże przepis art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. nie uzależnia stwierdzenia nieważności decyzji z powodu kierowania jej do podmiotu niebędącego stroną od wiedzy czy też zawinienia organu administracji, a jedynie od stwierdzenia samego faktu wadliwego skierowania decyzji. Przez pojęcie "skierowanie decyzji" należy rozumieć sytuację, w której następuje określenie w drodze decyzji praw lub obowiązków oznaczonego w niej podmiotu. Przepis art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. ma za zadanie wyeliminowanie przypadków, w których akt administracyjny nie może wywołać przewidzianych w nim skutków z uwagi na jego skierowanie do niewłaściwej osoby, niedysponującej w zmienionych okolicznościach sprawy uprawnieniami strony wynikającymi z podmiotowego zakresu mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa Nie chodzi o omyłkę w doręczeniu aktu, względnie o brak podstaw do tegoż doręczenia, lecz o rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach osoby która choćby wskutek zmiany sytuacji faktycznej lub prawnej, nie powinna być stroną w danej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013, sygn. akt II OSK 1935/11 - dostępny w Internecie na stronie http:// orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie zatem decyzja wydana w drugiej instancji była obarczona wadą wynikającą ze skierowania jej do podmiotu, którego odpowiedzialność prawna – jako posiadacza odpadów – oparta była na domniemaniu wynikającym z własności gruntu, które to domniemanie ustało z chwilą jego zbycia. Taka wada skutkuje nieważnością decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., wobec czego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., zobowiązany był rozstrzygnąć jak w pkt I sentencji wyroku. Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy winien skierować orzeczenie do podmiotu będącego aktualnym na dzień wydania rozstrzygnięcia właścicielem gruntu - o ile nie zajdą okoliczności pozwalające na ustalenia innego podmiotu odpowiedzialnego za składanie odpadów na przedmiotowych działkach. Orzeczenie dotyczące zwrotu kosztów postępowania wydano na podstawie art. 200 w związku z art. 205 powołanej ustawy.