II SA/Sz 39/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski,, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Alicja Poznańska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 maja 2018 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. oddala skargę, II. przyznaje od Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na rzecz radcy prawnego A. K. kwotę [...] złotych zawierającą kwotę należnego podatku od towarów i usług tytułem wynagrodzenia za nieopłaconą pomoc prawną udzieloną skarżącemu z urzędu. Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta S. przyznał A. S. zasiłek celowy w kwocie [...]zł jednorazowo z przeznaczeniem na dofinansowanie do zakupu opału (drewna kominkowego) wraz z transportem na sezon grzewczy [...], nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że dochód w rodzinie wnioskodawcy wynosi [...] zł i nie przekracza kryterium dochodowego uprawniającego do korzystania ze świadczeń pieniężnych, tj. 2.056 zł. Ponadto, organ I instancji wskazał, iż przy ustalaniu kwoty zasiłku celowego wzięto pod uwagę sytuację finansową strony i okoliczności w jakich się znajduje, jednak możliwości finansowe Ośrodka oraz potrzeby innych osób zmuszają do limitowania wysokości świadczeń pieniężnych. Pomoc w formie zasiłku celowego może, lecz nie musi być przyznana, a przyznawane zasiłki nie muszą w całości pokrywać kosztów zaspokojenia zgłoszonej potrzeby. Nadto organ I instancji uzasadnił wysokość przyznanej kwoty określając szczegółowo środki jakimi dysponuje na realizację tego rodzaju zadań oraz liczbę uprawnionych do uzyskania pomocy. A. S. odwołał się od ww. decyzji podnosząc, że przyznana kwota wystarczy jedynie na ogrzanie domu przez dwa miesiące. Wskazał, że znajduje się w bardzo trudnej sytuacji finansowej dodatkowo pogorszonej przez zajęcie komornicze. W wyniku rozpoznania sprawy na skutek wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.) w zw. z art. 7, art. 8, art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1769 ze zm.), decyzją z dnia [...] r. nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Kolegium wyjaśniło na jakie cele może być przyznany zasiłek celowy wedle przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej i jakie jest kryterium dochodowe uprawniające do uzyskania zasiłku celowego. Za prawidłowe Kolegium uznało ustalenia stanu faktycznego poczynione przez organ I instancji, z których wynika, że dochód rodziny odwołującego się nie przekracza kryterium dochodowego, wynoszącego w jego przypadku 2.056 zł. Jeżeli chodzi o wysokość przyznanej pomocy Kolegium podkreśliło, iż żaden przepis ustawy o pomocy społecznej nie określa wysokości zasiłku celowego i nie podaje kryteriów ustalania tej wysokości, jak i zasadności przyznania zasiłku celowego na określony cel. Przepis wskazuje jedynie, że przyznaje się go w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. W tej sytuacji wyznacznikami do jej ustalenia są - z jednej strony – sytuacja materialna wnioskodawcy i cel, na który zasiłek jest przyznawany, a z drugiej strony - możliwości finansowe organów pomocy społecznej (wyrok NSA O/Z w Gdańsku z dnia 28 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 1472/9, LEX nr 44079). Kolegium zauważyło również, że przyznanie zasiłku celowego jest uprawnieniem, nie obowiązkiem organu, a zatem leży w granicach uznania administracyjnego właściwego organu. Zasiłek celowy jest świadczeniem fakultatywnym, tj. uzależnionym wyłącznie od uznania administracyjnego. Potwierdza to również orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego powstałe na gruncie ustawy o pomocy społecznej z 1990 r. zachowujące swą aktualność w obowiązującym stanie prawnym, w tym np. wyrok z dnia 5 marca 1998 r., sygn. akt I SA 984/97. Odnosząc się do stanowiska organu pierwszej instancji co do posiadanych środków finansowych Kolegium wyjaśniło, że jest powszechnie znanym faktem, iż ośrodki pomocy społecznej dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą być rozdzielane pomiędzy rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. Nie ulega więc wątpliwości, iż organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. W okolicznościach przedmiotowej sprawy organ I instancji przedstawił dane dotyczące wysokości środków pieniężnych, jakimi dysponuje Ośrodek Pomocy Społecznej w 2017 r. oraz informacje wskazujące liczbę rodzin oczekujących pomocy i liczbę rodzin, którą Ośrodek planował objąć pomocą poprzez wypłatę zasiłków okresowych i celowych. Organ wydający decyzję dokładnie przywołał wszelkie okoliczności faktyczne i prawne. Pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, której celem jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna wkracza w sytuację osób i rodzin wtedy, gdy nie są one w stanie pokonać trudności życiowych własnym działaniem. Jednak w pierwszej kolejności osoby i rodziny powinny skorzystać z własnych zasobów majątkowych (pieniężnych i niepieniężnych) oraz z własnych możliwości działania. Kolegium stwierdziło, że odwołujący się nie może skutecznie żądać zaspokojenia wszystkich potrzeb ze środków pomocy. W swoim wyroku z dnia 20 listopada 2001 r. Trybunał Konstytucyjny wskazał, iż stopień pokrycia potrzeb osób uprawnionych jest zależny od poziomu ogólnej zamożności społeczeństwa i stanu finansów publicznych. A. S. zaskarżył opisaną wyżej decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zwracając uwagę, że przyznana na zakup opału kwota [...]zł jest niewystarczająca dla 4 osobowej rodziny na okres zimowy. Sprawa przyznania środków na zakup opału do ogrzania domu powinna być uznana za priorytet i realnie wynosić [...] zł. Brak przyznania odpowiedniej kwoty na zakup opału spowoduje zaległości w opłatach za energię elektryczną i wodę. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie. Przyznany w ramach prawa pomocy pełnomocnik Skarżącego w piśmie procesowym z dnia 30 marca 2018 r. zarzucił zaskarżonej decyzji: I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez: a) niepełne rozważenie całości materiału dowodowego w sprawie dotyczącego sytuacji bytowej Skarżącego, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, że wysokość ustalonego dla Skarżącego świadczenia została ustalona na poziomie wystarczającym, w sytuacji gdy została ona ustalona na poziomie znacznie niższym, niż należałoby określić, mając na uwadze całokształt materiału dowodowego; b) niewyjaśnieniu w uzasadnieniu decyzji, w jaki sposób organ ustalił dlaczego kwota akurat w wysokości 21.428571428571427 % wnioskowanej przez Skarżącego pomocy mieści się w możliwościach finansowych ośrodka, co uniemożliwia poddanie decyzji kontroli instancyjnej i budzi wątpliwość, czy sposób ustalenia wysokości pomocy polegał na indywidualnym zbadaniu sprawy Skarżącego i dostosowaniu zakresu pomocy zarówno do jego potrzeb, jak i możliwości organu; II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 39 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, poprzez: a) jego błędną wykładnię i uznanie, że wysokość zasiłku celowego przyznanego Skarżącemu była uzasadniona, pomimo iż rozmiar świadczenia nie przystawał do okoliczności uzasadniających przyznanie pomocy, gdyż: - pomijał fakt, iż pomoc jest udzielana czteroosobowej rodzinie, nie zaś wyłącznie Skarżącemu, co powinno wpłynąć na wysokość pomocy; - nie pozwalał na zaspokojenie w nawet 25% niezbędnych potrzeb Skarżącego i jego rodziny dotyczących ogrzania domu w sezonie grzewczym; b) przekroczenie granicy uznania administracyjnego poprzez nie wyjaśnienie w treści decyzji, z czego wynika przyznanie skarżącemu kwoty [...]zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięć administracyjnych podjętych w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r., poz. 1769), zwanej dalej "ustawą". Z przepisów ogólnych ustawy, wyrażonych w art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 wynika, że pomoc społeczna jest instytucją stosowaną wyjątkowo, w sytuacjach, w których obywatel nie jest w stanie sam podołać okolicznościom życiowym. Pomoc społeczna ma charakter subsydiarny, tzn. wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej). Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 ww. ustawy). Organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy. Zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (art. 39 ust. 2). Decyzje podejmowane w zakresie przyznania zasiłku celowego mają charakter uznaniowy, a zatem organ nie ma obowiązku spełnienia w całości oczekiwań osób ubiegających się o pomoc. Musi bowiem kierować się nie tylko sytuacją materialną, rodzinną i zdrowotną świadczeniobiorcy, ale i własnymi możliwościami finansowymi. Trafnie organ zwrócił uwagę w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na bezsporny fakt, że możliwości ośrodków pomocy społecznej są ograniczone i jak próbował to wykazać organ I instancji, środki finansowe będące w dyspozycji Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w S. są niewystarczające na zaspokojenie wszystkich zgłaszanych potrzeb osób uprawnionych. Organy wyjaśniły, iż z uwagi na dużą ilość osób spełniających warunki do przyznania pomocy społecznej, wielkość tej pomocy musi być racjonalnie dystrybuowana. Przy tym mieć trzeba na uwadze, że wypłacane świadczenia mają stanowić pomoc dla danej osoby w ponoszeniu niezbędnych ciężarów, nie zaś doprowadzić do całkowitego przejęcia ich ponoszenia przez opiekę społeczną. Nie budziło wątpliwości organów orzekających w sprawie, że Skarżący i jego rodzina zasługują na wsparcie w sfinansowaniu zakupu opału. Organy w sposób niewadliwy ustaliły stan rodzinny i majątkowy Skarżącego. Z akt sprawy wynika, że Skarżący jest osobą zdolną do pracy, zamieszkuje z konkubiną oraz dwoma córkami. Ustalony średniomiesięczny dochód na poziomie [...] zł uprawniał Skarżącego do starania się o przyznanie zasiłku celowego. Dodatkowo rodzina otrzymuje również nie wliczane do dochodu świadczenia wychowawcze na rzecz dzieci w wysokości łącznie [...] zł, które niewątpliwie wpływają na sytuację życiową rodziny. W tym miejscu celowym jest wyjaśnienie, że ograniczone środki finansowe Ośrodka, które są przeznaczone dla osób potrzebujących takiego wsparcia, nie będąc nieograniczonymi muszą być rozdzielane w sposób bardzo rozważny. Oznacza to, że nie każdy wniosek może być uwzględniony. Pod opieką organów pomocy społecznej pozostają również osoby samotne, niepełnosprawne lub przewlekle chore, nieposiadające żadnych dochodów, a więc utrzymujące się wyłącznie ze wsparcia opieki społecznej. Skarżący oraz prowadząca z nim wspólne gospodarstwo domowe konkubina są osobami w wieku produkcyjnym, zdolnymi do samodzielnej pracy. Skarżący posiadając określone przygotowanie zawodowe i wykształcenie prowadzi własną działalność gospodarczą. Umożliwia to rodzinie Skarżącego uzyskiwanie skromnych ale w miarę możliwości stałych dochodów. Nie sposób przy tym porównać, zgodnie z oczekiwaniem wyrażonym w piśmie procesowym pełnomocnika Skarżącego, w jakiej wysokości organ I instancji przyznawał zasiłki celowe na zakup opału innym podopiecznym i dlaczego. Sytuacja każdej rodziny albo osoby samotnie gospodarującej jest inna, dlatego nie da się przyłożyć wspólnej miary dla osób zgłaszających wnioski o sfinansowanie zakupu opału i ustalić obowiązującej kwoty na tego rodzaju pomoc. Zauważyć przy tym należy, że organ I instancji czynił ustalenia mające na celu określić przybliżoną, rynkową wartość zakupu materiałów opałowych. Ponadto, z akt sprawy wynika, że Skarżący i jego najbliżsi również we wcześniejszych okresach korzystali ze wsparcia Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S., o czym świadczy np. decyzja z [...] r. o przyznaniu zasiłku celowego w łącznej wys. [...] zł na dofinansowanie do opłat za wodę i dofinansowanie do opłaty rachunku za energię elektryczną. Podsumowując Sąd stwierdził, że kwestionowanym decyzjom nie można zarzucić naruszenia prawa (art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a.) i przekroczenia granic uznania administracyjnego. Organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, wskazały jakimi przesłankami się kierowały przy podejmowaniu rozstrzygnięć ostatecznie przyznając skarżącemu wnioskowany zasiłek, choć w wysokości tylko częściowo spełniającej żądanie Skarżącego. Nie można przy tym podzielić zarzutu Skarżącego, jakoby organy błędnie ustaliły, że wysokość świadczenia została określona na poziomie wystarczającym, bowiem takiego stanowiska organy w swoich decyzjach nie sformułowały. Z uzasadnień zaskarżonych decyzji wynika pełna świadomość organów o częściowym wsparciu Skarżącego, wynikającym z oceny sytuacji życiowej rodziny Skarżącego oraz ograniczonych możliwości pomocowych. Wbrew zarzutowi Skarżącego, organy nie pominęły w swych rozważaniach, że przyznana pomoc ma służyć rodzinie Skarżącego, dostrzegając i dając temu wyraz w motywach rozstrzygnięcia, że Skarżący prowadzi wspólne, czteroosobowe gospodarstwo domowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że zaskarżona decyzja nie została wydana z takim uchybieniem przepisów postępowania, które skutkować miałoby jej wyeliminowaniem z obrotu prawnego. W związku z tym, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), Sąd orzekł o oddaleniu skargi. O wynagrodzeniu dla pełnomocnika z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 powołanej ustawy w związku z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. z 2016 r., poz. 1715).