II SA/Sz 392/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Jankowski,, Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 08 września 2010r. sprawy ze skargi A. G. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazania przedłożenia ekspertyzy technicznej I uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Nr [...], II stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, III zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego A. G. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem, wydanym, po rozpatrzeniu zażalenia A. G., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na odstawie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 144 Kpa oraz art. 81c ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.)utrzymał w mocy postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., znak: [...], nakazujące A. G. przedłożenie w terminie do dnia [...] r. "ekspertyzy technicznej o zgodności samowolnie wykonanych robót budowlanych, polegających na przebudowie [...] boksów garażowych zlokalizowanych na działce nr [...] przy ul. [...] w [...] z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi wraz z oceną określającą przydatność obiektu do użytkowania jako budynek usługowy - warsztat usług szklarskich oraz wykazem robót niezbędnych do wykonania w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z tymi przepisami, sporządzonej przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie i przynależne do właściwego samorządu zawodowego". W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż Inspektor Nadzoru Budowlanego, po otrzymaniu pisma Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej w [...] informującego o samowoli budowlanej, polegającej na zmianie sposobu użytkowania i przebudowie [...] garaży murowanych na zakład usług szklarskich, przeprowadził w dniach [...] r. i [...] r. oględziny nieruchomości nr [...] przy ul. [...] w [...] i ustalił, iż znajdujące się na ww. działce [...] boksy garażowe są wykorzystywane jako punkt usług szklarskich z usługami wykonywanymi u klienta. W pierwszym boksie brama garażowa stalowa została zamieniona na bramę garażową roletową, za którą wstawiono okno wystawowe z drzwiami wejściowymi o szerokości [...] cm, zamocowane na konstrukcji drewnianej śrubami do ścian. Pomiędzy boksami, na odcinku [...] m., zlikwidowano ściankę rozdzielającą boksy, w miejsce usuniętego odcinka ściany wstawiono podciąg z kształtownika stalowego. A. G. wyjaśnił do protokołu, że zakład usług szklarskich istnieje od [...] lat, tj. od około [...] r., a powstał by świadczyć usługi szklarskie dla ZGM [...]. Ówczesny dyrektor ZGM, akceptował zmianę sposobu użytkowania i nie wymagał uregulowania prawnego co do sposobu użytkowania pomieszczeń. Ponadto INB ustalił, że zestaw [...] boksów garażowych został wybudowany na podstawie decyzji Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] r., o pozwoleniu na budowę. Budowa została zakończona w [...] r. Obecny użytkownik boksów nr [...] i [...], A. G., dysponuje nimi na podstawie umów najmu z dnia [...] r. i [...] r., w których boksy określono mianem garaży. A. G. jest od dnia [...] r. zarejestrowany w Wydziale Podatków i Opłat Lokalnych Urzędu Miasta [...] jako przedsiębiorca, z przedmiotem działalności: szklenie; miejsce wykonywania działalności: [...], ul. [...]. Na wykonanie robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania boksów garażowych na warsztat szklarski, inwestor nie uzyskał pozwolenia właściwego organu administracji państwowej. Po ustaleniu powyższego, Inspektor Nadzoru Budowlanego mając uzasadnione wątpliwości co do jakości użytych materiałów budowlanych i wykonanych robót budowlanych, wydał przytoczone wstępie postanowienie. Na powyższe postanowienie A. G. złożył zażalenie, wnosząc o jego uchylenie i umorzenie postępowania. Zarzucił organowi powiatowemu: błędne zastosowanie art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, twierdząc, że nie dokonywał żadnych robót budowlanych, o jakich mowa w zaskarżonym postanowieniu. Zarzucił też tworzenie fałszywych dowodów i zatajanie dowodów jego niewinności. Skarżący podnosi, że nie wykonywał żadnych robót budowlanych, przejął przedmiotowe boksy (garaże) w [...] r. po śmierci ojca J. G. Przechowuje w nich jedynie narzędzia do pracy i tafle szklane, o czym doskonale wie Zakład Gospodarki Mieszkaniowej w [...], dla którego skarżący świadczył usługi szklarskie. Usługi te skarżący świadczy obecnie osobom fizycznym i innym w ramach swojej działalności gospodarczej. Wykonuje je u zamawiającego w domu lub w firmie. Zdaniem organu odwoławczego zażalenie A. G. uznać należy za bezzasadne, bowiem zgodnie z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane, do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez wymaganego pozwolenia i dokonanego przed dniem wejścia w życie tej ustawy (tj. przed 31 maja 2004 r.), nie stosuje się przepisu art. 7la. W takich przypadkach stosuje się odpowiednio przepisy dotychczasowe, tj. art. 71 ust. 3 ustawy w brzmieniu pierwotnym. Zgodnie z treścią art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach. Art. 51 ust. 1 pkt 2, w brzmieniu obowiązującym przed dniem 31 maja 2004 r. stanowi, że przed upływem terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 4, właściwy organ wydaje decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. W związku ze znacznym upływem czasu od wykonania samowolnych robót budowlanych, związanych ze zmianą sposobu użytkowania przedmiotowych j obiektów budowlanych oraz brakiem jakichkolwiek informacji o wykonaniu tych; robót pod nadzorem uprawnionej osoby i ich zgodności z przepisami i warunkami technicznymi, organ powiatowy powziął uzasadnione wątpliwości co do jakości wykonanych robót budowlanych i użytych materiałów budowlanych. Jak wynika z przepisu art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, organy nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, może nałożyć, w drodze postanowienia na uczestnika procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Żądanie przedstawienia określonych dokumentów ma na celu rozszerzenie materiału dowodowego, jest więc postanowieniem o charakterze dowodowym. Dopiero po wykonaniu przez zobowiązanych nałożonego obowiązku, tj. po przedłożeniu dokumentów i przeanalizowaniu ich przez organ powiatowy, w oparciu o całość zgromadzonego materiału dowodowego, organ może zbadać, czy przedmiotowy obiekt budowlany spełnia wymogi techniczne dotyczące tego typu obiektów i podjąć rozstrzygnięcie merytoryczne co do istoty sprawy. Zatem zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z prawem. Ustosunkowując się do argumentów skarżącego, zawartych w zażaleniu, organ odwoławczy stwierdza, że zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego, dokonanie czynności cywilnoprawnej, polegającej na przeniesieniu własności nieruchomości, powoduje to, że nowy właściciel będzie zobowiązany do ponoszenia ciężarów publicznoprawnych związanych z własnością tej nieruchomości. Jako następca prawny inwestora, skarżący ponosi skutki samowoli dokonanej przez swojego ojca, J. G. Zgoda Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej w [...] na dokonanie i zmiany sposobu użytkowania nie zastępuje pozwolenia właściwego organu I administracji państwowej. Nie zgadzając się z powyższym stanowiskiem A. G. zaskarżył w/w postanowienie WINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając organom obu instancji: 1) naruszenie art. 81c ust.2 i art. 83 ust.1 w zw. z art. 51 ust.7 ustawy z dnia 7.07.1994r. - Prawo budowlane przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe stosowanie, a w szczególności nie ustalenie stanu faktycznego związanego z charakterem zajmowanych przez siebie garaży, rzutujące na stosowanie prawa budowlanego w czasie; 2) naruszenie wobec Strony skarżącej praw ekonomicznych człowieka i obywatela z art. 30 Konstytucji RP i konstytucyjnej zasady praworządności zawartej w art. 7 Konstytucji RP. Wskazując na powyższe podstawy skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia poprzedzającego przez ich uchylenie oraz o zasądzenie od organu nadzoru budowlanego kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podtrzymał argumenty zawarte w zażaleniu, stwierdzając w szczególności, iż nie jest prawdą, iż wykonywał w przedmiotowych boksach jakiekolwiek roboty budowlane. Ustalenia organów w tym zakresie są dowolne i oparte na nieprawdziwej informacji otrzymanej od ZGM. Zdaniem skarżącego to ZGM [...] jako zarządca tego obiektu budowlanego ma obowiązek prawny udostępnić dokumenty tych boksów garaży dla organu nadzoru budowlanego, a nie Strona skarżąca co wynika z odesłania przez ust.2 do ust. 1 art.81c ustawy - Prawa budowlanego. Orzeczenie organu nadzoru budowlanego musi być jasne w ustaleniu strony, a tak nie jest w niniejszej sprawie. Odpowiadając na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów obowiązującego prawa. Sąd uchyla zaskarżony akt w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ administracji przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, mających wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a). W świetle powyższych zasad i kryteriów skargę należało uznać za zasadną, choć Sąd nie podziela niektórych wywodów zawartych w uzasadnieniu skargi. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi. Przedmiotem skargi jest postanowienie organu nadzoru budowlanego wydane w oparciu o art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. W ramach postępowania wszczętego wskutek dokonanego przez Zakład Gospodarki Mieszkaniowej w [...] "zgłoszenia samowoli budowlanej polegającej na zmianie sposobu użytkowania i przebudowie [...] sztuk garaży murowanych na zakład usług szklarskich". Wskazany przepis stanowi, iż w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego organy nadzoru budowlanego mogą nałożyć na osoby, o których mowa w ust. 1 (tj. uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego) dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Przepis ten jednoznacznie wskazuje warunki jego zastosowania, tj. zaistnienie uzasadnionych wątpliwości co do jakości materiałów budowlanych lub wykonanych robót budowlanych. Zaskarżone postanowienie opisuje na czym polegały roboty budowlane w boksach garażowych, jednakże organ nie uzasadnił swych wątpliwości w tym zakresie i nie wykazał, iż ich usunięcie wymaga one specjalistycznej ekspertyzy. Użyte w decyzji określenie "w związku ze znacznym upływem czasu od wykonania samowolnych robót" nie jest wystarczające i nie uzasadnia zastosowania powyższego przepisu przez organ nadzoru budowlanego bez wskazania dodatkowych przesłanek uzasadniających wątpliwości w tym zakresie. Nade wszystko jednak zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 7, 8 i art. 77 § 1 kpa, tj. bez należytego wyjaśnienia stanu faktycznego i rozważenia wszystkich istotnych okoliczności danej sprawy. Należy do nich m.in. określenie okresu wykonania przedmiotowych robót budowlanych oraz ustalenia inwestora. Jak bowiem wynika ze "zgłoszenia" ZGM oraz stwierdza w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ administracji, skarżący użytkuje przedmiotowe boksy garażowe na podstawie odpowiednich umów najmu zawartych przez siebie z ZGM w [...] z roku [...] i [...]. Skarżący stwierdza, iż nie jest ich właścicielem oraz zaprzecza jakoby wykonał w boksach garażowych roboty budowlane, o których mowa w zaskarżonym postanowieniu. Organ nie wskazuje żadnych okoliczności ani ustaleń oraz dowodów, z których wynikałoby, iż skarżący był ich samowolnym inwestorem. Całkowicie bezpodstawne jest powoływanie się przez organ na następstwo prawne skarżącego po poprzednim najemcy tych obiektów, którym był ojciec skarżącego, prowadzący w tych boksach zakład szklarski na podstawie odpowiednie umowy z ZGM. Skoro skarżący nie jest właścicielem tych obiektów lecz korzysta z tych obiektów na podstawie zawartej przez siebie z właścicielem, czyli ZGM umowy najmu, to nie zachodzi tu następstwo prawne, o którym pisze w uzasadnieniu swej decyzji organ administracji, a zatem i odpowiedzialność za roboty budowlane wykonane przez poprzedniego użytkownika. Powyższe uchybienia organu w zakresie ustalenia kto był rzeczywistym inwestorem, a więc uczestnikiem procesu budowlanego, o którym mówi art. 81c ust.1, do którego odsyła art. 81c ust.2 Prawa budowlanego, oraz kiedy te roboty zostały wykonane, mogły mieć w tym wypadku istotny wpływ na wynik sprawy, wobec czego zachodzi przesłanka uchylenia zaskarżonego postanowienia wskazana w art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. Orzeczenie w pkt II oparto na art. 152, zaś o kosztach (pkt III) na art. 200 p.p.s.a.