II SA/Sz 393/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 lipca 2018 r. sprawy ze skargi E.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. znak [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej E. W. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), art. 2 pkt 5, art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017r. poz. 1073), dalej : "u.p.z.p.", Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania E. W. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...]. znak [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie linii kablowej 0,4 kV dla zasilania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dz. nr [...] w obr. [...] w K.. Z uzasadnienia powyższej decyzji i akt sprawy wynika, iż organ I instancji wydał powyższą decyzję na wniosek [...] S.A. Oddział w K. z dnia 13 października 2017r. We wniosku wskazano, iż inwestycja polega na budowie linii kablowej dla zasilania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dz. nr [...],[...] i [...] w obr. [...] w K.. Odwołanie od decyzji złożyła właścicielka działki nr [...] E. W., reprezentowana przez pełnomocnika, zarzucając naruszenie: - art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 53 ust. 3 i 4 i art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającego na budowie linii kablowej 0,4 kV dla zasilania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dz. nr [...] w obr. [...] w K. w sytuacji, gdy właścicielka tej działki nie występowała z takim wnioskiem a na wskazanej działce nie jest posadowiony żaden budynek mieszkalny (znajduje się jedynie budynek gospodarczy), - art. 77 § 1 w zw. z art.80 Kpa, polegające na braku wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie , co doprowadziło do błędnych ustaleń stanu faktycznego. Rozpatrując odwołanie Kolegium wzięło pod uwagę, iż zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przepis ten nawiązuje do art. 4 tej ustawy. Rola takiej decyzji polega na stwierdzeniu zgodności zamierzenia inwestycyjnego z obiektywnym porządkiem prawnym. Definicję "inwestycji celu publicznego" zawiera art. 2 pkt 5 u.p.z.p., zgodnie z którym przez określenie to należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym) a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 i 2260 oraz z 2017 r. poz. 624 i 820). Art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.) zawiera listę celów publicznych, która nie może być poszerzona w drodze wykładni. Jest to lista zamknięta. Pojęcie celu publicznego obejmuje grupę spraw najpowszechniej spotykanych, służących zaspokojeniu bieżących potrzeb ludności niezbędnych dla jej funkcjonowania. Planowana inwestycja - budowa sieci elektroenergetycznej 0,4kV na działce nr [...] ma na celu zapewnienie dostawy energii dla obiektów położonych na działkach sąsiednich. Jest to zatem inwestycja, o której mowa w art. 6 pkt 2 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem wyłącznie budowa i utrzymanie urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z urządzeń przesyłowych jest inwestycją celu publicznego. W ocenie Kolegium, kwalifikacja planowanego przedsięwzięcia jako inwestycji celu publicznego jest zatem prawidłowa, wobec czego postępowanie należało prowadzić zgodnie z przepisami u.p.z.p. dotyczącymi lokalizacji inwestycji celu publicznego. Analizując przeprowadzone w sprawie postępowanie organ odwoławczy stwierdził, iż organ I instancji, zgodnie z art. 53 ust. 1 ustawy u.p.z.p. zawiadomił o wszczęciu przedmiotowego postępowania na piśmie wszystkie strony tj. właścicieli nieruchomości, na których będzie lokalizowana inwestycja, natomiast pozostałe - zawiadomiono poprzez obwieszczenie jak też poczynił stosowne uzgodnienia. Odnosząc się do zarzutów odwołania SKO stwierdziło, że są one nieuzasadnione i przedwczesne. Organ jest związany wnioskiem inwestora i nie może samodzielnie dokonać zmiany lokalizacji inwestycji. Żaden przepis nie uzależnia natomiast ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego od zgody właściciela nieruchomości, przez którą taka inwestycja będzie przebiegać. Z istoty decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego wynika, że określa ona jedynie przeznaczenie terenu i rozmieszczenie planowego przedsięwzięcia. Innymi słowy, rozstrzygnięcie to określa możliwy (potencjalny) dopuszczalny sposób zmiany zagospodarowania danego terenu w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wykonanie natomiast projektowanej inwestycji wymaga jeszcze uzyskania pozwolenia na budowę, które konkretnie umiejscowi daną inwestycję na działce przy uwzględnieniu wszystkich przepisów szeroko rozumianego prawa budowanego. To na etapie pozwolenia na budowę uwzględnia się w szczególności zasady poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich a zgodnie z art. 54 pkt 2 lit d/, w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego należy umieścić informację w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Zasada ochrony interesów osób trzecich nie daje podstawy do odmowy wydania decyzji lokalizacyjnej, jeżeli spełnione są warunki wynikające z przepisów odrębnych. Kolegium zwraca też uwagę na przepis art. 63 ust. 2 u.p.z.p. regulujący skutki prawne decyzji, zgodnie z którym decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności ani uprawnień osób trzecich; uregulowanie to ma też odniesienie do decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego /art.65 ustawy/. Inwestor na etapie ustalania lokalizacji inwestycji nie musi legitymować się prawem do nieruchomości. Prawo to jest badane na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę. Powyższą decyzję E. W., reprezentowana przez r. pr. B. K. zaskarżyła skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżonej decyzji zarzuciła naruszenie : I. przepisów prawa materialnego: - art. 50 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 6 pkt 2 u.g.n. poprzez uznanie, iż wskazywana przez inwestora inwestycja winna zostać zaliczona jako "inwestycja celu publicznego" oraz uznanie, iż organ związany jest wnioskiem inwestora i obowiązany jest wydać decyzję zgodnie z wnioskiem, podczas gdy ww. inwestycja nie ma na celu zaspokojenia potrzeb zbiorowych, a organy zaniechały zobowiązania inwestora do wykazania charakteru planowanej inwestycji, - art. 4 ust. 2 pkt 1 oraz art. 50 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 6 pkt 2 u.g.n. poprzez utrzymanie w mocy decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycyjnego celu publicznego polegającego na budowie linii kablowej na działce [...] dla zasilania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce [...] - w przypadku, gdy skarżąca E. W., właściciel działki [...], nie wystąpiła z ww. wnioskiem, a na wskazanej działce nie jest ani posadowiony budynek mieszkalny jednorodzinny, ani nie jest planowane w najbliższym czasie posadowienie takiego budynku. Ponadto budowa sieci w sposób wskazany na planie utrudnia skarżącej korzystanie z działki, ograniczając znacznie jej funkcjonalność oraz możliwość zabudowy w przyszłości, a także poprzez uznanie, iż inwestycja ma na celu doprowadzenie energii do nieruchomości sąsiednich, podczas gdy w rzeczywistości dotyczyć ma ona tylko jednej nieruchomości; ponadto poprzez zaniechanie uznania, iż z uwagi na brak celu publicznego inwestycji zgoda na lokalizację takiej inwestycji winna zostać uwidoczniona w decyzji o warunkach zabudowy, - art. 55 u.p.z.p., poprzez uznanie, że lokalizacja inwestycji określa jedynie możliwy (potencjalny) dopuszczalny sposób zmiany zagospodarowania terenu, zaś dopiero wydanie pozwolenia na budowę, przy uwzględnieniu wszystkich przepisów szeroko rozumianego prawa budowlanego, umiejscowi daną inwestycję, gdy decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, a zatem ustalenia te są istotne dla skarżącej jako właściciela nieruchomości przez którą przebiegać ma linia 0,4 kV i jej zarzuty w tym zakresie winny być rozstrzygane już na tym etapie postępowania, - § 8 ust. 9 pkt 1-4 oraz § 19 ust. 1-3 uchwały nr IX/97/03 Rady Miejskiej w Kołobrzegu z dnia 26 maja 2013 r. w sprawie zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta K. poprzez wydanie zaskarżanej decyzji oraz decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...]., w sytuacji, gdy sposób ustalenia przedmiotowej budowy elektroenergetycznej linii kablowej został ustalony w powołanych zapisach ww. uchwały, co wyłącza możność wydania decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...]., nr [...], w szczególności, gdy postanowienia przedmiotowej decyzji pozostają w sprzeczności z powołaną uchwałą nr IX/97/03 Rady Miejskiej w Kołobrzegu z dnia 26 maja 2013r. II. przepisów postępowania: - art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. polegający na braku wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia materiału dowodowego w niniejszej sprawie, co doprowadziło do błędu w ustaleniach stanu faktycznego i wydania decyzji dotyczącej działki [...] w sytuacji, gdy strona E. W., właściciel tej działki nie wystąpiła z takim wnioskiem oraz, iż na wskazanej działce nie jest ani posadowiony budynek mieszkalny jednorodzinny, ani nie jest planowane w najbliższym czasie posadowienie takiego budynku; ponadto budowa sieci w sposób wskazany na planie utrudnia skarżącej korzystanie z działki, ograniczając znacznie jej funkcjonalność oraz możliwość zabudowy w przyszłości; - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. przejawiające się w braku zgromadzenia przez organ wyczerpującego materiału dowodowego w zakresie ustalenia czy w sprawie rzeczywiście mamy do czynienia z przesłanką "inwestycji celu publicznego", dla której możliwe jest wydanie przez organ decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Podnosząc powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji organu I i II instancji w całości i umorzenie postępowania, ewentualnie uchylenie decyzji organu I i II instancji i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Odpowiadając na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. W przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ administracji przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, Sąd eliminuje zaskarżony akt z obrotu prawnego (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Dodać należy, że zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany z zarzutami i wnioskami skargi. Sądowa kontrola dokonana w niniejszej sprawie według ww. kryteriów dała podstawę do stwierdzenia, że skarga jest zasadna. Przedmiotem skargi jest decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, określonej jako "budowa linii kablowej 0,4 kV, dla zasilania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dz. Nr [...] w obr. [...] K.. Skarżąca będąca właścicielką przedmiotowej działki zarówno w odwołaniu, jak i w skardze podnosi, iż nie występowała o wydanie takiej decyzji dla swej działki, a nadto na działce tej brak jest wskazanego w decyzji budynku jednorodzinnego i nie zamierza go w najbliższym czasie budować. Znajduje się tam jedynie budynek gospodarczy, posiadający odpowiednie zasilenie elektryczne. Wskazując na powyższe pełnomocnik skarżącej kwestionuje zakwalifikowanie wskazanej w decyzji inwestycji jako inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. Zarzut ten uznać należy za trafny. Wprawdzie zgodnie z art. 6 pkt 2 u.g.n. budowa i utrzymywanie ciągów dreneżowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania m.in. energii elektrycznej stanowi cel publiczny w rozumieniu tej ustawy, to jednak powołanie się na fakt, że inwestycja ma służyć wyżej wskazanemu celowi nie oznacza jeszcze, iż jest to inwestycja celu publicznego. Jak bowiem wynika z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. przez "inwestycję celu publicznego" należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r. poz. 2147 i 2260 oraz z 2017 r. poz. 624 i 820). Przytoczona definicja inwestycji celu publicznego wskazuje na dwie cechy tego pojęcia. Pierwszą cechą charakteryzującą inwestycję celu publicznego jest jej zakres, tj. stwierdzenie, że dane przedsięwzięcie można zaliczyć do działań o znaczeniu lokalnym lub ponadlokalnym, krajowym czy metropolitalnym. Drugą cechą charakterystyczną tego pojęcia jest cel danego zamierzenia, tj. czy stanowi ono realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. Tylko łączne spełnienie tych dwóch przesłanek może przesądzać, iż dane przedsięwzięcia spełnia wymogi, by można je zaliczyć do inwestycji celu publicznego, w stosunku do którego zastosowanie mają przepisy art. 50 – 58 u.p.z.p. W świetle przytoczonych wyżej przepisów inwestycją celu publicznego może być tylko takie zamierzenie, które jest technicznie konieczne do realizacji jednoznacznie określonego celu publicznego, nie zaś takie, które ma jedynie sprzyjać osiągnięciu takiego celu. Należy mieć na uwadze, iż inwestycje publiczne są uprzywilejowane względem pozostałych inwestycji, m.in. poprzez ułatwienia proceduralne, zmniejszone wymagania dotyczące kształtowania ładu przestrzennego, a zwłaszcza możliwość wywłaszczenia terenów na cele publiczne bądź ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości przez ich właścicieli. Z tych względów wskazane jest, aby katalog sytuacji, w których wydawane są decyzje o lokalizacji inwestycji celu publicznego był interpretowany w sposób zawężający. O publicznym charakterze inwestycji decyduje zatem wyłącznie fakt realizacji określonych ustawowo celów, jeżeli ich realizacja służy interesowi publicznemu na poziomie samorządowym, krajowym, czy międzynarodowym. Uwidacznia się w tym założenie ustawodawcy, że decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dotyczyć będą zawsze inwestycji służących ogólnie pojętemu interesowi publicznemu, w oderwaniu od statusu prawnego inwestora, jednak nie każda inwestycja służąca ogólnie pojętemu interesowi publicznemu może być realizowana na podstawie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wyraźnym zamysłem ustawodawcy jest ograniczenie możliwości wydawania decyzji lokalizacyjnych celu publicznego, gdy cel ten nie jest jednoznacznie zdefiniowany, jako służący zaspokojeniu potrzeb zbiorowych. W takim przypadku, nawet w sytuacji, gdy inwestycja dotyczy przedsięwzięć, o których mowa w art. 6 u.p.n. zasadą winno być wydawanie decyzji o warunkach zabudowy, które podlegają daleko idącym ustawowym rygorom. Tymczasem w samej decyzji stwierdza się, iż ma ona na celu zasilanie w elektryczność konkretnie wskazanego jednego budynku mieszkalnego (na dodatek nieistniejącego). Ma ona zatem charakter indywidualny, a nie służący określonej społeczności lokalnej. Inwestycji tej zatem nie sposób uznać za spełniającą warunek inwestycji celu publicznego, o którym mowa w art. 2 pkt 5 u.p.z.p. Zauważyć też należy, iż zaskarżona decyzja jest również sprzeczna z treścią wniosku inwestora, który obejmował także inne działki ([...] i [...]) jednakże zawarte w decyzji rozstrzygnięcie dotyczy tej jednej konkretnej działki ([...]) jak i zasilenia wskazanego w niej jednego obiektu (budynku mieszkalnego jednorodzinnego), co zważywszy na fakt, że właścicielka nieruchomości nie tylko nie jest zainteresowana doprowadzeniem dla jej potrzeb przedmiotowego zasilenia ale też zaprzecza istnieniu obiektu, do którego inwestycja ma się odnosić, wskazuje, iż nie zaspokaja ona żadnych ogólnych potrzeb, a w każdym razie nie wynika to z treści decyzji. Wskazanie w uzasadnieniu decyzji, że zasilenie obejmuje też inne nieruchomości nie może zastąpić konieczności jednoznacznego określenia celu publicznego, danej inwestycji tj. przynajmniej jej lokalnego, a nie jedynie indywidualnego znaczenia, co wymagałoby wskazania, że inwestycja służy zaspokojeniu określonych potrzeb zbiorowych lub lokalnej społeczności. Wskazane wyżej uchybienia organu wydającego zaskarżoną decyzję w pełni potwierdzają i uzasadniając podniesione w skardze zarzuty naruszenia prawa materialnego, w szczególności art. 2 pkt 5 u.p.z.p. jak i przepisów postępowania (art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a.), przez brak wszechstronnego ustalenia podstaw faktycznych rozstrzygnięcia i wyjaśnienia sprawy. które to naruszenia miały wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 lit. e rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).