II SA/Sz 395/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska Sędziowie: Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Asesor WSA Kazimierz Maczewski (spr.) Protokolant Agata Banc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi P. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego I uchyla zaskarżoną decyzję, II stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną w wyniku uchylenia wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 16 lutego 2005 r. decyzji organów obu instancji, Prezydent Miasta po rozpoznaniu wniosku z [...] przyznał P. J. zasiłek stały na okres [...] miesięcy, tj. [...] i [...]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że w sprawie mają zastosowanie przepisy "obowiązujące w czasie, gdy zdarzenia miały miejsce", tj. przepisy ustawy o pomocy społecznej z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm). Wyliczając na podstawie art. 27 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 4 ust. 1 tej ustawy wysokość zasiłku, organ przyjął, że kryterium dochodowe dla wnioskodawcy (osoby samotnej) wynosi [...] zł i dlatego zasiłek stały ustalono na kwotę [...] zł, jako różnicę pomiędzy kryterium dochodowym, a wysokością dochodu wnioskodawcy, tj. kwotą [...] zł (świadczenie rentowe [...] zł pomniejszone o [...] zł świadczeń alimentacyjnych; dodatek mieszkaniowy – przyznany tylko do [...] potraktowano jako dochód utracony). Organ wyjaśnił też, że zasiłek ten mógł być przyznany jedynie na wskazane wyżej [...] miesiące, ponieważ od [...] przyznano P. J. ponownie dodatek mieszkaniowy w wysokości [...] zł, a także zasiłek pielęgnacyjny w wysokości [...] zł i dlatego jego dochód wynosił od [...] kwotę [...] zł, przekraczając wskazane wyżej kryterium dochodowe, a zatem decyzja przyznająca zasiłek na czas nieokreślony – od [...] uległaby uchyleniu. W odwołaniu od tej decyzji P. J. podniósł, że przy obliczaniu jego dochodu organ niezasadnie zaliczył dodatek mieszkaniowy do tego dochodu. Po rozpoznaniu sprawy w wyniku wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1, w zw. z art. 8 ust. 3 i art. 106 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. (Dz. U. Nr 64, poz. 593), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że Prezydent zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej (z dnia 12 marca 2004 r.) obliczył dochód P. J. i dochód ten uprawniał wnioskodawcę do otrzymania zasiłku stałego w wysokości ustalonej w decyzji organu I instancji. Organ stwierdził też, że w [....] wnioskodawca otrzymywał zasiłek mieszkaniowy, który zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy jest wliczany do dochodu osoby ubiegającej się o zasiłek stały i dlatego niezasadnie odwołujący się kwestionuje (potwierdzony wyrokiem Sądu Administracyjnego) "fakt prawidłowego wliczania do dochodu osoby ubiegającej się o zasiłek stały kwoty dodatku mieszkaniowego". Skarżąc decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie P. J. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji, zarzucając im, iż niezasadnie zaliczono dodatek mieszkaniowy do jego dochodu. Skarżący nie zgadza się z takim rozstrzygnięciem, uznając je za niekonstytucyjne. Jednocześnie skarżący wskazał na niespójność systemu zabezpieczeń społecznych "implikujących poczucie krzywdy i dyskryminacji", bowiem – jego zdaniem – osoba ubiegająca się o zasiłek stały i rentę socjalną "spotyka się z nierównym traktowaniem, co jest sprzeczne z art. 32 Konstytucji RP". Nierówność ta polega na tym, że przy ubieganiu się o rentę socjalną nie wlicza się do dochodu osoby dodatku mieszkaniowego, czy też zasiłku pielęgnacyjnego, a zatem wysokość renty nie jest uzależniona od wysokości tych świadczeń, natomiast przy ubieganiu się o zasiłek stały wliczane są oba te świadczenia, które mają w ten sposób wpływ na jego wysokość, albo odmowę jego przyznania, a nawet na uchylenie już przyznanego zasiłku stałego. Zdaniem skarżącego niespójność systemu zabezpieczenia socjalnego "polega m. in. też na tym, że w przypadku ubiegania się o zasiłek stały wlicza się do dochodu, ubiegającego się, zasiłek rodzinny, a przyznając zasiłek rodzinny zasiłku stałego się nie wlicza". Równocześnie skarżący złożył rezygnację "z przyznania kosztów sądowych w przypadku wygrania sprawy, gdyż jest to dla skarżącego problem konstytucyjny a nie problem kosztów". Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, z powodu braku przesłanek do uznania, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, co następuje: W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy te sprawują w zakresie swojej właściwości wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Takie określenie kompetencji Sądu skutkuje tym, że w przypadku stwierdzenia, iż decyzja dotknięta jest istotnymi wadami prawnymi, mającymi postać naruszenia przepisów prawa materialnego lub postępowania administracyjnego, Sąd eliminuje z obrotu prawnego taką wadliwą decyzję – w zależności od rodzaju stwierdzonego uchybienia – poprzez jej uchylenie lub stwierdzenie jej nieważności. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej: "p.p.s.a." - Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego doprowadziła do stwierdzenia, że decyzja ta nie odpowiada prawu, wobec czego skargę należało uwzględnić - chociaż z innych powodów niż podniesione w skardze. Należało bowiem – zgodnie z powołanym art. 134 § 1 p.p.s.a. - wyjść poza zarzuty skargi, aby wyeliminować z obiegu prawnego decyzję wydaną z naruszeniem prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy zauważyć, że organ II instancji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, gdy tymczasem – mimo powołania podobnych podstaw prawnych tych decyzji – ich uzasadnienia różnią się od siebie w sposób zasadniczy. W istocie wypada uznać, iż uzasadnienie decyzji organu odwoławczego odnosi się do innej decyzji, niż decyzja Prezydenta z dnia [...]. Przykładowo wskazać należy, iż organ odwoławczy stwierdza, że organ I instancji obliczył dochód na podstawie art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej (jedynie z kontekstu wynika, że chodzi o ustawę z 12 marca 2004 r.), natomiast organ I instancji w swej decyzji szczegółowo opisuje, że dochód wnioskodawcy "ustalono zgodnie z przepisem art. 2a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej" – uzasadniając także, dlaczego zastosował przepisy tej ustawy, a nie ustawy z 2004 r. Wskazywana rozbieżność obu decyzji dotyczy także (zwłaszcza) ustalenia kwoty zasiłku. Organ odwoławczy stwierdził, że "organ I instancji prawidłowo ustalił kwotę zasiłku stałego zgodnie z obowiązującym przepisem art. 31 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej" (chodzi zapewne o przywołany w podstawie prawnej decyzji art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z 12 marca 2004 r.), natomiast w decyzji organu I instancji wskazano, że "stosownie do art. 27 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej – zasiłek stały przysługiwał osobie samotnej, całkowicie niezdolnej do pracy z powodu wieku lub inwalidztwa, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego określonego w art. 4 ust. 1 cytowanej ustawy". Organ I instancji stwierdził w związku z tym, że kryterium dochodowe wnioskodawcy wynosiło [...] zł – co nie odpowiada kwocie kryterium dochodowego określonego w ustawie o pomocy społecznej z 2004 r. (art. 8 ust. 1 pkt 1), na podstawie której organ II instancji wydał własną decyzję. Rozbieżności w decyzjach organów obu instancji dotyczą również tak zasadniczej dla niniejszej sprawy kwestii (podnoszonej zarówno w odwołaniu jak i skardze) – faktycznego zaliczenia kwoty dodatku mieszkaniowego do dochodu skarżącego. Organ I instancji wyraźnie wskazał, że obliczając dochód skarżącego z [...] nie uwzględnił kwoty dodatku mieszkaniowego, traktując ją jako "dochód utracony" – bowiem skarżący miał przyznany taki dodatek tylko do [...]. Organ odwoławczy, nie dostrzegając stanowiska zajętego przez organ I instancji stwierdził natomiast, że skarżący w [...] otrzymywał dodatek mieszkaniowy, który "jest wliczany do dochodu osoby ubiegającej się o zasiłek stały". Przy takich rozbieżnościach w obu decyzjach, utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji przez organ odwoławczy – i to bez omówienia tych rozbieżności i uzasadnienia swego stanowiska – było niezasadne, bowiem w takiej sytuacji nie można należycie zrozumieć treści podjętego rozstrzygnięcia w sprawie i poznać przesłanek, jakimi kierowano się przy wydawaniu tego rozstrzygnięcia. Już z powyższych powodów decyzja organu odwoławczego podlegała uchyleniu, jako wydana z istotnym naruszeniem przepisów postępowania (art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.). Niezależnie od tego stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja narusza prawo materialne w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Rację miał organ odwoławczy, przyjmując (inaczej niż organ I instancji) za podstawę orzekania przepisy ustawy o pomocy społecznej z 2004 r. - chociaż nie wskazał podstawy prawnej dla takiego stanowiska. Stwierdzić należy, że podstawa taka wynika z art. 150 tej ustawy, zgodnie z którym, "do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy niniejszej ustawy". Skoro zatem organ odwoławczy zasadnie za podstawę orzekania przyjął przepisy ustawy z 2004 r., to nie mógł utrzymać w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji, który do wyliczenia zasiłku przyjął kryterium dochodowe w kwocie [...] zł, wynikające z przepisów ustawy z 1990 r., gdy tymczasem kryterium to, zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 nowej ustawy o pomocy społecznej, wynosiło [...] zł (taka kwota obowiązywała już od [...] – zgodnie z obwieszczeniem Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 14 maja 2002 r. - M. P. Nr 19, poz. 338). Ustalenie kwoty zasiłku dla skarżącego nastąpiło więc z naruszeniem prawa materialnego, kwota ta wymaga zatem nowego wyliczenia, w oparciu o kryterium dochodowe obowiązujące w dniu orzekania. W ponownym rozpoznaniu sprawy należy też jednoznacznie wyjaśnić i wskazać w uzasadnieniu decyzji, czy przy ustalaniu dochodu skarżącego zaliczono faktycznie kwotę dodatku mieszkaniowego. Zdaniem Sądu wyjaśnienie tych kwestii możliwe jest w ramach postępowania odwoławczego. Wobec tego, iż prawna możliwość zaliczania dodatku mieszkaniowego do dochodu osoby ubiegającej się o przyznanie zasiłku stanowiła istotę zarzutu odwołania, a w skardze zarzucono także niezgodność takiego zaliczania z przepisem art. 32 Konstytucji (w kontekście sposobu ustalania dochodu określonego w innych ustawach), kwestia ta wymagała rozstrzygnięcia przez Sąd. Nawet bowiem w przypadku, gdyby taki dodatek nie był faktycznie zaliczony przy przyznawaniu P. J. zasiłku za [...] i [...], problem ten ma znaczenie dla ustalania prawa skarżącego do zasiłku za dalszy okres (po [...]) – co zostało podniesione przez organ I instancji i stanowiło podstawę do ograniczenia okresu zasiłkowego tylko do tych dwóch wskazanych wyżej miesięcy. Organ I instancji wskazał bowiem, że z uwagi na ponowne przyznanie skarżącemu od [...] dodatku mieszkaniowego w wysokości [...] zł (a także zasiłku pielęgnacyjnego w wysokości [...] zł) dochód P. J. wynosił od [...] kwotę [...]zł, przekraczając wskazane przez organ kryterium dochodowe, a zatem decyzja przyznająca zasiłek na czas nieokreślony – od [...] uległaby uchyleniu. W związku z tym wskazać należy, że zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), "za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób". Ponadto w myśl art. 8 ust. 4 tej ustawy: "Do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego, wartości świadczeń w naturze oraz świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych". Ustawa nie wyłącza więc dodatku mieszkaniowego z przychodów uwzględnianych przy obliczaniu dochodu osoby ubiegającej się o przyznanie zasiłku stałego. Takie też stanowisko zajęło orzecznictwo sądowe na gruncie ustawy o pomocy społecznej 1990 r. ( np. wyrok NSA I SA 1508/99 z 16.12.1999 r., czy wyrok NSA I SA 2170/00 z 26.02.2001 r., w którym stwierdzono, że "z przepisu art. 2a ust. 1 pkt 2 ustawy z 1990 r. o pomocy społecznej wynika więc, że świadczenia, uzyskiwane z tytułu dodatku mieszkaniowego, wliczane są do dochodu". Orzeczenia te należy uznać za aktualne także na gruncie ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r., wobec zbieżnej treści nowych przepisów (w omawianym zakresie) do przepisów ustawy z 1990 r. Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi o niespójności systemu zabezpieczeń społecznych i niekonstytucyjności przepisów różnych ustaw (o pomocy społecznej, o rencie socjalnej, dodatkach mieszkaniowych, czy świadczeniach rodzinnych), naruszających – zdaniem skarżącego - zasadę równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji, należy wyjaśnić, że sąd administracyjny przy orzekaniu związany jest "granicami danej sprawy" (art. 134 § 1 p.p.s.a.) i już tylko z tego powodu nie może dokonywać oceny zgodności z Konstytucją przepisów prawa nie mających zastosowania przy rozstrzyganiu rozpoznawanej sprawy. Sąd taki nie mógłby więc przy rozstrzyganiu sprawy o przyznanie zasiłku stałego z ustawy o pomocy społecznej oceniać przepisów innych, wskazanych przez skarżącego ustaw, a jedynie w razie powzięcia wątpliwości co do zgodności konkretnych przepisów ustawy o pomocy społecznej z Konstytucją, mógłby wystąpić z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego o rozstrzygnięcie takich wątpliwości. Sąd rozpoznający sprawę niniejszą nie powziął wątpliwości co do niezgodności art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej z Konstytucją, w szczególności z jej art. 32, bowiem przepis ten nie różnicuje sytuacji prawnej osób ubiegających się o zasiłek stały i dlatego Sąd nie wystąpił z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego. Ponadto, odpowiadając na zarzut skargi, należy wyjaśnić, że sąd administracyjny nie ma kompetencji do orzekania co do "niespójności systemu zabezpieczeń" społecznych, gdyż takie kwestie także wykraczają "poza granice danej sprawy". Mając wszystko powyższe na względzie należało orzec jak w sentencji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 p.p.s.a.).