II SA/Sz 395/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.) Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska Protokolant Tomasz Korpal po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2008 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..]r znak: [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Spółki A. kwotę [....] złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia (...) znak: (...) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 104 Kpa nakazał inwestorowi - (...) Sp. z o.o. rozbiórkę obiektu tymczasowego - namiotu "(...)", ustawionego bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce nr (...) w U. W odwołaniu od powyższej decyzji inwestor podnosił, iż przedmiotowy namiot nie jest obiektem budowlanym, a nadto art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego nie ma zastosowania wobec obiektów tymczasowych, niepołączonych trwale z gruntem. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...), nr (...), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 48 ust.1 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, utrzymał w mocy powyższą decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, po otrzymaniu informacji dotyczącej samowoli budowlanej wzniesionej na działce oznaczonej nr ew. gruntu (...) położonej przy ul. (...) w U, pismem z dnia 28 lipca 2005 r. wezwał inwestora – (...) Sp. z o. o. z siedzibą w S. do złożenia wyjaśnień i przedłożenia dokumentów uprawniających do ustawienia namiotu gastronomicznego, na terenie ww. działki, zgodnie z przepisami prawa budowlanego. Inwestor nie przedłożył jednak żadnego dokumentu. W dniu 27 lutego 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzory Budowlanego przeprowadził wizję lokalną przedmiotowej działki, stwierdzając ustawienie namiotu gastronomicznego "(...)", a zatem wybudowanie nowego obiektu budowlanego w rozumieniu ustawy Prawo budowlane. Na wykonanie powyższych robót inwestor nie przedłożył stosownego pozwolenia właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego miejscowości U i S, zatwierdzony uchwałą nr (...) Rady Gminy w U z dnia (...) w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego U i S, wprowadził zakaz lokalizacji obiektów tymczasowych i nietrwałych, zatem brak jest podstaw prawnych umożliwiających legalizację tymczasowego obiektu - namiotu "(...)". W tej sytuacji organ I instancji w dniu (...) wydał na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane decyzję nakazującą rozbiórkę przedmiotowego obiektu. Organ odwoławczy wskazał, że w przypadku stwierdzenia samowoli budowlanej, organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany do wydania nakazu rozbiórki samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego. Zasada ta nie miałaby zastosowania jedynie w przypadku, gdy zostanie udowodnione, że samowola budowlana jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zwłaszcza z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz jest zgodna z przepisami techniczno-budowlanymi w zakresie umożliwiającymi doprowadzenie przedmiotowego obiektu do stanu zgodnego z prawem. Nie jest więc możliwe zalegalizowanie samowoli budowlanej niezgodnej z ustaleniami ust. 2 art. 48 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem organu odwoławczego, w przypadku wzniesionego na działce nr (...) namiotu "(...)" występuje niezgodność z przepisami ww. planu zagospodarowania przestrzennego. Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów przedstawionych w odwołaniu, organ odwoławczy wyjaśnił też, że przepis art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane rozróżnia dwie kategorie tymczasowych obiektów budowlanych, tj.: 1) obiekty budowlane przeznaczone do czasowego użytkowania w okresie krótszym od ich trwałości technicznej, przewidziane do przeniesienia w inne miejsce lub do rozbiórki, 2) obiekty budowlane niepołączone trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wskazuje, iż pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych (w tym również namiotu) niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, tzn. pod warunkiem dokonania zgłoszenia odpowiedniemu organowi architektoniczno-budowlanemu - bez jego sprzeciwu (art. 30 ust. 6 ww. ustawy). Ponieważ, mimo deklaracji skarżącej zawartej w piśmie z dnia 5 czerwca 2006 r., wymaganego prawem zgłoszenia (...) sp. z o.o. nie przedłożyła, ustawienie przedmiotowego namiotu wymagało uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, wobec czego zastosowanie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego było zasadne. Pismem z dnia 15 kwietnia 2008 roku (...) Sp. z o.o. zastępowana przez r. pr. M A wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę, żądając uchylenia decyzji obu instancji i obciążenia organu administracji kosztami postępowania. Zaskarżonym decyzjom skarżący zarzucił: 1. naruszenie art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 Kpa przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, co miało wpływ na wynik postępowania, 2. naruszenie art. 78 § 1 Kpa. w zw. z art. 77 Kpa oraz w zw. z art. 7 Kpa poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz zaniechanie podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, a w szczególności poprzez zignorowanie wniosków dowodowych złożonych przez stronę w piśmie z dnia 5 czerwca 2006 roku, 3. naruszenie art. 10 § 1 Kpa polegające na prowadzeniu postępowania w sposób podważający zaufanie obywateli do organów Państwa i pozbawienie strony możliwości czynnego udziału w postępowaniu, co miało wpływ na jego wynik. 4. naruszenie art. 107§3 Kpa poprzez zaniechanie zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odpowiedniego wyjaśnienia podstawy prawnej skarżonej decyzji z przytoczeniem w niej przepisów prawa, 5. rażące naruszenie art. 48 w zw. z art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane, przez nakazanie rozbiórki obiektu tymczasowego, 6. rażące naruszenie art. 29 ust. 1. pkt 12 w zw. z art. 28 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę można rozpocząć wyłącznie pod warunkiem dokonania stosownego zgłoszenia pod zastosowania sankcji przewidzianej w art. 48 ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu skargi skarżąca podtrzymała swe stanowisko, iż, przedmiotowy namiot nie jest obiektem budowlanym, ani tymczasowym obiektem budowlanym, do których odnosi się dyspozycja art. 48 ustawy Prawo budowlane. Na poparcie tej tezy skarżąca przywołuje wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 1999 r. w sprawie o sygn. IV SA 1851/96 (publ. LEX nr 47196). Skarżąca utrzymuje nadto, że nawet uznanie spornego namiotu za tymczasowy obiekt budowlany nie implikuje tego, iż stanowi on przywołany w dyspozycji tego przepisu art. 48 Prawa budowlanego obiekt budowlany. Skarżąca kwestionuje też przedstawioną przez organ odwoławczy interpretację art. 29 ust.1 pkt 12 i art. 20 ust. 1 ustawy wskazując, że zgodnie z pierwszym z przywołanych przepisów tymczasowy obiekt budowlany nie wymaga pozwolenia na budowę, przy czym nie jest obwarowane to żadnymi dodatkowymi warunkami. Art. 29 prawa budowlanego nie wprowadza też obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę w przypadku niedokonania stosownego zgłoszenia bądź wniesienia sprzeciwu przez organ architektoniczno-budowlany. Przepisy powyższych artykułów nie odsyłają do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących uzyskania pozwolenia na budowę, a tym samym art. 48 ustawy Prawo budowlane nie znajdzie w tym przypadku zastosowania, nawet gdy przyjmie się, że sporny obiekt stanowi tymczasowy obiekt budowlany. W odpowiedzi na odwołanie organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm. dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni Sąd uchyla zaskarżony akt w przypadku naruszenia przez organ administracji przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż z innych przyczyn niż zarzuty w niej podniesione. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd nie jest związany granicami skargi. Oznacza to, że skarga powinna zostać uwzględniona, jeśli tylko sąd, niezależnie od zarzutów w niej podniesionych i sformułowanych w niej wniosków, stwierdzi naruszenie prawa uzasadniające wzruszenie zaskarżonego aktu lub czynności. Organ budowlany trafnie uznał, że namiot, który jak wynika z akt postępowania jest wyposażony w odpowiednie instalacje i urządzenia, dzięki którym pełni funkcję gastronomiczną, jest tymczasowym obiektem budowlanym w myśl art. 3 pkt. 5 w zw. z pkt 1 lit. b ustawy Prawo budowlane. Sąd nie podziela stanowiska skarżącego, że przedmiotowy namiot nie jest obiektem budowlanym w ogóle, a tym samym nie jest też tymczasowym obiektem budowlanym. Konstrukcja namiotu mieści się bowiem w przedstawionym w ww. pojęciu budowli nazwie - "przekrycie namiotowe W myśl art. 28 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej zasady formułuje art. 29 tej ustawy. Zgodnie z pkt 12 tego przepisu pozwolenia na budowę nie wymaga jedynie budowa "tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu". W przypadku określonym w art. 30 ust. 1 obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę zastąpiony jest obowiązkiem zgłoszenia. Inne obiekty budowlane, również tymczasowe, które nie są wymienione w art. 29 Prawa budowlanego, wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Sporny namiot nie spełnia warunków określonych w przepisie art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego ani nie został wymieniony w pozostałych przypadkach wskazanych w art. 29. Oznacza to, iż dla jego wzniesienia wymagane było pozwolenie na budowę, mimo, iż w świetle art. 3 pkt 5 stanowi on również tymczasowy obiekt budowlany Art. 48 ustawy Prawo budowlane, odnosi się do każdego obiektu budowlanego, którego wzniesienie wymagało pozwolenia na budowę, a wybudowanego bez takiego pozwolenia, a tym również do obiektu tymczasowego, niespełniającego warunków wskazanych w art. 29 pkt 12 Prawa budowlanego. Nietrafna jest natomiast argumentacja strony skarżącej, że przepis ten nie znajdzie zastosowania do tymczasowych obiektów budowlanych. Z kolei do obiektów wymagających zgłoszenia zastosowanie ma art. 49 b. Organ trafnie stwierdza też, iż zgodnie z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego istnieje możliwość legalizacji przedmiotowej samowoli budowlanej, w przypadku, gdy budowa: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Budzi jednak wątpliwości stwierdzenie organu, iż postawienie namiotu jest niezgodne z planem zagospodarowania przestrzennego. Organ budowlany powołał się tu na § 340 uchwały Rady Gminy z dnia (...) w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości U i S. Do akt dołączono tylko stronę planu z treścią ww. przepisu, który stanowi iż, "do czasu realizacji inwestycji zgodnie z ustaleniami zmiany planu należy zachować dotychczasowy sposób użytkowania terenu" (pkt. 1) i "wprowadza się zakaz lokalizacji obiektów tymczasowych i nietrwałych (pkt. 2)". Przepis ten znajduje się w przepisach końcowych planu. Zdaniem sądu nie wynika z niego zakaz lokalizacji obiektów tymczasowych na działce nr (...). Przywołanie jedynie przepisów końcowych, bez odniesienia się do przepisów materialnych uchwały nie może być wystarczające dla określenia obowiązującego stanu prawnego. Z § 340 nie wynika bowiem, że działka nr (...) objęta była regulacją tego planu i jej przeznaczenie, a tym samym czy i jej dotyczy zakaz lokalizacji obiektów tymczasowych. Do akt nie został dołączony tekst planu obejmujący tę konkretną działkę (...). Z fragmentu planu, załączonego do akt, nie wynika też, iż wskazany w § 340 zakaz budowy obiektów tymczasowych i nietrwałych obejmuje cały teren objęty regulacja (zmiany) planu zagospodarowania przestrzennego. Ta kwestia - zdaniem Sądu - nie została przez organy prowadzące postępowanie należycie wyjaśniona, co stanowi naruszenie art. 7 i 77§1 Kpa w kontekście art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, mogące mieć wpływ na wynik sprawy. Z powyższych względów, sąd uwzględniając przepis art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i zgodnie z artykułem 145 § 1 pkt 1 lit. c ww. ustawy uchylił zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Rozstrzygnięcie w pkt. II niniejszego wyroku zapadło na podstawie art. 152 ww. ustawy. O kosztach sąd orzekł na podstawie art. 223§2 ww. ustawy.