II SA/Sz 395/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Protokolant sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 października 2014 r. sprawy ze skargi S. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r., [...], Prezydent Miasta, po rozpatrzeniu wniosku przyjętego w dniu [...] r., przyznał S. T. dodatek mieszkaniowy na okres[...] , tj. od dnia [...] r. w wysokości [...] zł miesięcznie, w tym [...] zł ryczałtu na zakup opału. Od powyższej decyzji S. T. wniósł odwołanie podnosząc, że należny dodatek mieszkaniowy został wyliczony na podstawie dochodu z trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku, jednakże kwota [...] zł uzyskana przez małżonkę z tytułu świadczenia opiekuńczego, stanowiła wyrównanie za miesiące lipiec, sierpień, wrzesień i październik [...] r., a zatem nie powinna być podstawą do naliczenia dodatku mieszkaniowego, w sytuacji gdy faktycznie od miesiąca listopada ubiegłego roku do chwili obecnej żona nie osiąga dochodu. Nadmienił, że organ mógł zastosować inne rozwiązanie, mianowicie dochód powinien był wyliczyć w oparciu o kwotę powstałą po podzieleniu przez 6 miesięcy, tj. od lipca [...] r. W wyniku rozpoznania sprawy na skutek złożonego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] r., nr[...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) w związku z art. 2- 6 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 966 ze zm.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W motywach podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom, o których mowa w art. 2 ust. 1 ustawy, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku nie przekracza 175 % najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 125 % w gospodarstwie wieloosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku. Natomiast w myśl art. 6 ust. 2 ustawy, jeżeli średni miesięczny dochód, o którym mowa w art. 3 ust. 1 jest równy lub wyższy od 150% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 100% tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, lecz nie przekracza odpowiednich wysokości średnich miesięcznych dochodów wymienionych w art. 3 ust. 1, wówczas dla celów obliczenia dodatku mieszkaniowego przyjmuje się wydatki poniesione przez osobę w wysokości 15% dochodów gospodarstwa domowego - w gospodarstwie dwuosobowym, przy czym jego wysokość łącznie z ryczałtem, nie może przekraczać 70 % wydatków przypadających na normatywną powierzchnię zajmowanego lokalu mieszkalnego lub 70 % faktycznych wydatków ponoszonych za lokal mieszkalny, jeżeli powierzchnia tego lokalu jest mniejsza lub równa normatywnej powierzchni(art.6 ust. 10 ustawy). Organ na podstawie materiału dowodowego ustalił, że dochód gospodarstwa domowego S. T. wyniósł [...] zł miesięcznie, a zatem 15 % z tego dochodu stanowi kwotę [...] zł i takie właśnie wydatki na mieszkanie powinien ponieść odwołujący się, tymczasem wydatki gospodarstwa na lokal wyniosły [...] zł. W tej sytuacji słusznie, zdaniem organu odwoławczego, przyznano S. T. dodatek mieszkaniowy w wysokości [...] zł miesięcznie. Odnosząc się do zarzutów odwołania, Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy, do dochodu gospodarstwa domowego wlicza się dochody osób tworzących gospodarstwo domowe z trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o dodatek mieszkaniowy, przy czym przepis ten nie zawiera upoważnienia do wyłączenia z dochodu wypłaconego wyrównania specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego za poprzedni okres z tego tytułu. Niezależnie od powyższego organ odwoławczy wskazał, że decyzja dotycząca przyznania dodatku mieszkaniowego ma charakter związany, gdyż prawodawca w sposób precyzyjny ustalił zarówno przesłanki od których zależy jego przyznanie, jak również sposób obliczenia wysokości dodatku. Organy administracji nie dysponują w tym zakresie możliwością przyznania wnioskodawcy dodatkowej kwoty z uwagi na jego trudną sytuację materialną. S. T. zaskarżył opisaną wyżej decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wskazując, że nie zgadza się z tak niską kwotą dodatku mieszkaniowego. Wyjaśnił, że od kilku lat utrzymuje się z renty chorobowej uzyskiwanej w wysokości ok. [...] zł, a żona pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy w kwocie [...] zł, zaś poprzedni dodatek mieszkaniowy wynosił [...] zł. Skarżący podniósł, że organ przy wyliczeniu dochodu uwzględnił wyrównanie otrzymane w grudniu przez małżonkę z tytułu pobieranego przez nią świadczenia (kwota [...] zł), gdy tymczasem powinien wziąć pod uwagę faktycznie osiągane dochody, a więc to, że żona pobiera miesięcznie kwotę [...] zł, czyli [...] zł na 3 miesiące. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem materialnym i procesowym, wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż rozstrzygnięcie organu II instancji odpowiada prawu. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 966 ze zm.), która to reguluje zasady i tryb przyznawania oraz sposób ustalenia wysokości dodatku mieszkaniowego. Przepisy te nie przewidują uznaniowego przyznawania świadczeń, a wysokość przysługującego dodatku mieszkaniowego podlega ścisłemu obliczeniu arytmetycznemu przy uwzględnieniu liczebności gospodarstwa domowego, wielkości powierzchni użytkowej mieszkania, wysokości wydatków mieszkaniowych w miesiącu, w którym składany był wniosek i wysokości dochodów, jakie członkowie gospodarstwa domowego uzyskali w okresie trzech miesięcy kalendarzowych przed miesiącem, w którym został złożony wniosek W przedmiotowej sprawie skarżący kwestionuję właśnie wysokość przyznanego dodatku mieszkaniowego, który organ I instancji wyliczył na kwotę [...] zł miesięcznie. Przy czym bezsporne są ustalenia organu co do liczby osób tworzących gospodarstwo domowe, wielkości powierzchni użytkowej mieszkania i wysokości wydatków ponoszonych na mieszkanie. Nie budzi także żadnych wątpliwości, że z uwagi na datę złożenia wniosku przez skarżącego (tj. [...] r.), dochód stanowiący podstawę wyliczenia wysokości dodatku mieszkaniowego, powinien obejmować miesiące październik, listopad i grudzień [...] r. Natomiast kwestią sporną jest to, czy zasadnie organ do dochodu wliczył kwotę wyrównania otrzymanego [...] r. z tytułu specjalnego zasiłku opiekuńczego. Zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodu nie wlicza się świadczeń pomocy materialnej dla uczniów, dodatków dla sierot zupełnych, jednorazowych zapomóg z tytułu urodzenia się dziecka, dodatku z tytułu urodzenia dziecka, pomocy w zakresie dożywiania, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej, dodatku mieszkaniowego, dodatku energetycznego oraz zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 r. Powyższy przepis jest jednoznaczny pod względem językowym i jego wykładnia nie nastręcza trudności. Z unormowania tego jednoznacznie wynika, co jest dochodem jakie świadczenia nie są do niego zaliczane. Zdaniem Sądu, podzielić należy stanowisko organu odwoławczego, że przepis ten nie zawiera upoważnienia do wyłączenia z dochodu wypłaconego wyrównania z tytułu specjalnego zasiłku opiekuńczego przysługującego za poprzedni okres, co znajduje potwierdzenie w definicji dochodu jak i w katalogu odliczeń od dochodu zawartym w zd. 2 omawianego unormowania. Katalog ten ma charakter zamknięty, gdyż wyliczenie odliczeń jest wyczerpujące i nie zawarto w nim ani specjalnego zasiłku opiekuńczego ani wyrównania otrzymanego z tego tytułu. Z uwagi na charakter tego wyliczenia, stosowanie w tym zakresie wykładni rozszerzającej stanowiłoby o nadużyciu prawa. Z kolei zwrot "wszelkie dochody" użyty w definicji dochodu oznacza wszystkie środki finansowe, które zostały faktycznie uzyskane w okresie trzech miesięcy kalendarzowych poprzedzających dzień złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Tak więc do obliczenia średniego miesięcznego dochodu osoby ubiegającej się o dodatek mieszkaniowy uwzględnia się każde przysporzenie majątkowe bez względu na jego źródło, z wyjątkiem enumeratywnie wskazanych w zdaniu 2 art. 3 ust. 3 ustawy. Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, że dochodem w rozumieniu omawianego przepisu są wyłącznie przychody uzyskiwane regularnie i na bieżąco. Dochód to też wypłaty jednorazowe, sporadyczne chociażby otrzymane w związku z zaległym świadczeniem w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego, nawet jeśli do niego utracono prawo. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się, że skoro celem ustawy o dodatkach mieszkaniowych jest wsparcie osób, które nie są w stanie pokryć wydatków związanych z zajmowanym mieszkaniem, to ocena możliwości osób wymienionych w art. 2 ust. 1 tej ustawy, w tym zakresie, powinna być oparta o rzeczywiste dochody tych osób, a nie dochody hipotetyczne nawet jeśli brak wpływu należnych przychodów w pewnych okresach, a nastąpienie otrzymane wyrównania, jest rezultatem zdarzeń niezależnych od tych osób (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 212/11, dostępny w Internecie). W kontekście powyższego stwierdzić należy, że skoro z niezakwestionowanych ustaleń organu wynika, że wypłaty wyrównania z tytułu specjalnego zasiłku opiekuńczego dokonano w [...] r., to oznacza, że właśnie w tym miesiącu nastąpiło rzeczywiste przysporzenie finansowe budżetu domowego strony, a więc faktyczny przychód, który składa się na dochód. Jak wynika z akt sprawy, specjalny zasiłek opiekuńczy przyznano w kwocie po [..] zł miesięcznie na okres od dnia [...] r. i wbrew twierdzeniu skarżącego, faktycznie ta kwota nie była pobierana co miesięcznie w tym okresie, lecz z uwagi na przyznanie świadczenia w [..] r. wypłacano całe zaległe świadczenie za przyznany okres [...] r. Z kolei okoliczność, że od [...] r. świadczenie już nie przysługiwało, nie stanowi o braku możliwości uwzględnienia kwoty wyrównania przy dochodach. Odróżnić bowiem należy przyznane decyzją prawo do świadczenia w określonej wysokości za dany okres, od wypłaty (pozostawienia do dyspozycji osoby uprawnionej) tego świadczenia. Argumentacja skarżącego natomiast dowodzi, że strona błędnie utożsamia czynność faktycznego pobrania świadczenia z prawem do tego świadczenia uzyskanym na podstawie decyzji. Tymczasem organ przy ustaleniu dochodu nie jest zobowiązany do badania ani za jaki okres świadczenie przysługiwało ani w jakiej wysokości, gdyż uwzględnia jedynie rzeczywiste wypłaty świadczenia dokonane do rąk albo na konto uprawnionego. Z tego też względu organ nie mógł jako dochodu potraktować zamiast wyrównania, wskazanej w skardze trzykrotności kwoty miesięcznego specjalnego zasiłku opiekuńczego, albowiem nie stanowi ona rzeczywistego dochodu ani nawet potencjalnego dochodu, skoro prawo do świadczenia przysługiwało tylko do listopada [...] r. W przypadku dochodu istotne znaczenie ma wszystko to, co zostało rzeczywiście uzyskane, ale wyłącznie w okresie przyjętym do wyliczenia średniego dochodu, tj. w okresie trzech miesięcy kalendarzowych poprzedzających dzień złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego (art. 3 ust. 1 ustawy). Prawnie irrelewantne jest natomiast to za jaki okres te przychody zostały uzyskane. Dochodem są bowiem przychody otrzymane w tym okresie, a nie należne za ten okres (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 212/11, dostępny w Internecie). Słusznie zatem organ do dochodu wliczył całą kwotę wyrównania, tj. [...] zł, albowiem nie ma w ustawie przepisu, który pozwalałby na inne rozliczenie otrzymanego przychodu. Brak jest zarówno podstawy do rozliczenia wyrównania proporcjonalnie do okresu, w jakim przysługiwało dane świadczenia w prawidłowej wysokości, ale również i do sugerowanego w odwołaniu wyliczenia proporcjonalnego do okresu liczonego od miesiąca za który wypłacono zaległe świadczenie do miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku. Na marginesie podkreślić należy, że przyjęcie poglądu skarżącego, czy to negującego możliwość doliczenia kwoty wyrównania do dochodu za okres [...] r., czy wskazującego na rozliczenie tej kwoty proporcjonalnie do 6 miesięcy, nie daje pogodzić się z założeniem o racjonalności ustawodawcy, gdyż powodowałoby (czego nie dostrzega strona) konieczność zweryfikowania poprzednio przyznanego dodatku mieszkaniowego. Z kolei argumentacja skarżącego dotycząca obecnej trudnej sytuacji materialnej rodziny jest bez znaczenia dla prawnej oceny zaskarżonej decyzji, w przypadku gdy ustawodawca przesądził, że przy rozpoznaniu wniosku o dodatek mieszkaniowy istotny jest okres 3 miesięcy kalendarzowych poprzedzających złożenie wniosku i otrzymane w tym okresie dochody. Reasumując stwierdzić należy, że skoro w okresie trzech miesięcy kalendarzowych poprzedzających złożenie wniosku, budżet gospodarstwa domowego skarżącego został zasilony kwotą [...] zł tytułem wyrównania specjalnego zasiłku opiekuńczego zaległego za poprzedni okres, to nie można mieć wątpliwości, że organ był uprawniony do doliczenia tej kwoty do dochodu stanowiącego podstawę określenia wysokości dodatku mieszkaniowego. W konsekwencji sposób wyliczenia dochodu skarżącego, ale także i dodatku mieszkaniowego nie budzi żadnych zastrzeżeń, gdyż znajduje oparcie w przepisach prawa. Organ odwoławczy rozpoznając sprawę w wyniku wniesionego odwołania, w sposób właściwy zinterpretował i zastosował przepisy ustawy o dodatkach mieszkaniowych, co doprowadziło do prawidłowych wniosków i wydania zasadnego rozstrzygnięcia w sprawie. Z powyższych względów, Sąd na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi.