II SA/Sz 400/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski,, Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 maja 2011r. sprawy ze skargi A. C. i E. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I uchyla zaskarżoną decyzję, II stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, II zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących A. C. i E. C. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] r., nr SKO.[...] , Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] , działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez A. B. na decyzję z dnia [...] r. Wójta Gminy [...] , nr [...] , w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy – uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji podano, że A. B. pismem z dnia 24 maja 2010 r. wystąpił do Wójta Gminy [...] o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego o: – część dobudowaną do istniejącego budynku od strony południowej o wymiarach ok. 7 m x 12 m, obejmującą częściowo istniejący taras, niepodpiwniczoną, parterową, z użytkowym poddaszem, zachowującą architekturę istniejącego budynku, przeznaczoną na cele mieszkalne, – zaszklenie istniejącego tarasu od strony północnej na lekkiej konstrukcji aluminiowej lub drewnianej, – dobudowę komina wentylacyjnego 3-otworowego od strony zachodniej, – zaszklenie istniejącego wejścia do budynku mieszkalnego na narożniku od strony zachodniej i południowej. Wskazaną powyżej decyzją Wójt Gminy [..] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji. Organ pierwszej instancji powołał się na ustawę z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), wskazują przy tym, że Wnioskodawca nie spełnił wszystkich warunków wskazanych w art. 61 ust. 1 tejże ustawy, a mianowicie nie wykazał, że teren objęty zamierzeniem ma dostęp do drogi publicznej. Organ wskazał, że dwukrotnie wzywał Wnioskodawcę do wskazania dostępu działki nr [..] do drogi publicznej, bowiem działkę tę od ul. Morskiej oddzielają dwie inne działki: działka nr[..] , która nie jest drogą wewnętrzną i stanowi własność spółki E., oraz działka nr [...] , będąca drogą wewnętrzną i stanowiąca własność A. i E. C.. Wnioskodawca natomiast nie wykazał, aby działka nr [...] , objęta zamierzeniem budowlanym, posiadała dostęp do drogi publicznej poprzez działki nr [...] i nr[...] . Od decyzji organu pierwszej instancji odwołanie wniósł A. B., domagając się jej uchylenia w całości oraz nakazania organowi pierwszej instancji właściwego rozstrzygnięcia sprawy. W odwołaniu wskazano, że dostęp działki nr [...] do drogi publicznej poprzez działki nr [...] oraz [...] (dawne oznaczenie: nr [...] oraz [...] ) stanowi fakt znany organowi z urzędu. Zdaniem Wnioskodawcy działka nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej poprzez działki nr [...] oraz [...] , które w jego ocenie stanowią drogę wewnętrzną. Rozpatrując wniesione odwołanie organ odwoławczy wskazał, że podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowi art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określający pozytywne warunki wydania decyzji o warunkach zabudowy. W myśl tego przepisu wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy możliwe jest wyłącznie przy jednoczesnym spełnieniu wszystkich przesłanek określonych w przepisie. Brak którejkolwiek z nich uzasadnia decyzję odmowną. Organ wskazał nadto, że organ pierwszej instancji pominął okoliczność, że zastosowanie przywołanego wyżej przepisu powinno pozostawać w bezpośrednim związku z istniejącym na przedmiotowej działce stanem faktycznym. Na działce tej posadowiony jest budynek mieszkalny, który użytkowany jest od wielu lat. Z faktu tego organ odwoławczy wywiódł, że budynek ten posiada dostęp do drogi publicznej. Organ zwrócił również uwagę, że planowane zamierzenie inwestycyjne nie jest samoistnym obiektem, lecz rozbudową już istniejącego. Mając na uwadze powyższe organ drugiej instancji stwierdził, że dostęp do drogi publicznej nie powinien być przedmiotem rozpatrywania w niniejszej sprawie, bowiem, na co zwrócił szczególną uwagę organ odwoławczy, faktyczny dostęp do drogi już istnieje. Od decyzji organu odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] złożyli A.C. oraz E. C., wnosząc o uchylenie tej decyzji w całości oraz utrzymanie w mocy decyzji ją poprzedzającej. Skarżący podnieśli, że z zaskarżonej decyzji nie wynika jednoznacznie jakie okoliczności organ orzekający uznał za udowodnione, którym dowodom odmówiono wiarygodności i na jakiej podstawie. Zaskarżonej decyzji zarzucono również brak wymaganego prawem uzasadnienia prawnego, bowiem nie zostało wskazane na czym jednoznacznie polegało naruszenie przez organ pierwszej instancji art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie oraz podtrzymało stanowisko i argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje: Zgodnie z przepisami art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja organu odwoławczego, uchylająca decyzją ją poprzedzającą, jak i decyzja organu pierwszej instancji o odmowie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla zamierzonej inwestycji, zostały wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwaną dalej "ustawą". Zgodnie z art. 61 ust. 1 tejże ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W niniejszej sprawie zasadniczo wykładni wymaga przepis art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy, bowiem organ pierwszej instancji, wydając decyzję odmowną, stwierdził, że przesłanka ta nie została spełniona z uwagi na brak służebności drogowej stanowiącej tytuł prawny do korzystania z działki nr 853/1; odmiennego zdania był natomiast organ drugiej instancji, bowiem w jego ocenie wystarczającym do wykazania dostępu terenu do drogi publicznej w rozumienie powyższego przepisu jest wykazania faktycznego dostępu. Definicja terminu "dostęp do drogi publicznej" zawarta została w art. 2 pkt 14 ustawy. Zgodnie z tym przepisem pod pojęciem "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Przepis ten rozróżnia zatem dostęp do drogi publicznej na dostęp bezpośredni oraz pośredni. Poza sporem pozostaje, że Wnioskodawca – A. B., nie posiada ani bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, ani służebności drogowej. Rozważenia wymagało, czy działki nr [...] oraz [...] stanowią drogę wewnętrzną. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera definicji "drogi wewnętrznej". Zwrot ten pośrednio definiuje ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Zgodnie z jej art. 8 ust. 1 drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe, są drogami wewnętrznymi. Drogą jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym – art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Nadto w przepisach ust. 1a - 4 art. 8 ustawy o drogach publicznych uregulowano, że budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu. Poza tym oznakowanie połączeń dróg wewnętrznych z drogami publicznymi oraz utrzymanie urządzeń bezpieczeństwa i organizacji ruchu, związanych z funkcjonowaniem tych połączeń, należy do zarządcy drogi publicznej. Drodze wewnętrznej może być nadana we właściwym trybie nazwa. Mając na uwadze powyższe, nie można zgodzić się z organem odwoławczym, że dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy oznacza faktyczny dostęp do tej drogi. Organ odwoławczy zupełnie pominął przy wykładni przywołanego wyżej przepisu definicję dostępu do drogi publicznej zawartą w słowniczku ustawowym, stąd decyzja ta narusza prawo w stopniu wymagającym jej uchylenia. Zdaniem Sądu wykładnia definicji legalnych musi być dokonywana restrykcyjnie, dlatego też nie można wychodzić poza jej zakres zastosowania. Organ w tym zakresie nie rozważył, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego prawidłowe jest stanowisko organu pierwszej instancji, że działka nr [...] nie stanowi drogi wewnętrznej natomiast działka [...] taką drogę stanowi. W tej sytuacji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy, które miało wpływ na wynik strawy, a także przepisów art. 138 § 2 oraz art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Dlatego też Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c", art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.