II SA/Sz 401/06

1 W Y R O K 2 W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 9 sierpnia 2006r. 1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: 2 Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Przegalińska 3 Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel Asesor WSA Joanna Wojciechowska (spr.) Protokolant Krzysztof Chudy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2006r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie kary za samowolne zajęcie pasa drogowego 1. u c h y l a zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] Nr [...] oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] Nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. z a s ą d z a od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Spółki A. kwotę [...] zł. tytułem zwrotu poniesionych kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] nr [...] na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego / Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 z poź. zm./, art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych / Dz. U. z 2000 r., Nr 71, poz. 838 z póź. zm. / i § 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych / Dz. U. Nr 6, poz. 33 z póź. zm./ po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez Spółkę A. od decyzji wydanej przez Zarząd Miasta z dnia [...] znak: [...] w sprawie nałożenia kary pieniężnej w wysokości [...] zł za zajęcie pasa drogowego skrzyżowania pl. [...] w Szczecinie bez zezwolenia od dnia [...] do [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekło o naliczeniu kary pieniężnej w wysokości [...] zł za zajęcie bez zezwolenia ww. pasa drogowego w powyższym okresie poprzez włączenie części pasa drogowego do placu budowy prowadzonej poza pasem drogowym. Kolegium stwierdziło, że organ I instancji do ustalenia wysokości kary przyjął stawki opłaty zwaloryzowane, zgodnie z § 10b ww. rozporządzenia, które obowiązywało dopiero od 1 lutego 2002 r. Tymczasem zajęcie ww. pasa drogowego nastąpiło w [...], w związku z czym przy obliczeniu kary winny być przyjęte stawki, obowiązujące w okresie dokonanego zajęcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 17 czerwca 2004r. sygn. akt SA/Sz 1459/02 po rozpoznaniu skargi Spółki A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zajęcia pasa drogowego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Miasta z dnia [...] znak: [...] oraz wstrzymał wykonanie uchylonych decyzji. Sąd nakazał organom administracyjnym wyjaśnienie czy zieleniec, za którego zajęcie bez zezwolenia nałożono na spółkę karę, wchodzi w skład pasa drogowego. Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] nr [...] na podstawie art. 19 ust. 5, art. 21 ust. 1 i 1a oraz art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych / Dz. U. z 2000 r., Nr 71, poz. 838 z póź. zm. / oraz § 8 pkt 2 i 4 oraz § 11 pkt 1 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych / Dz. U. Nr 6, poz. 33 z póź. zm./ oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego / Dz. U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 z poź. zm./, wymierzył Spółce A. karę pieniężną w wysokości [...] z tytułu zajęcia od dnia [...] do dnia [...] bez zezwolenia pasa drogowego: skrzyżowanie [...] pod zaplecze budowy i wykonanie zjazdu. Prezydent wskazał, że na podstawie uchwały Zarządu Miasta nr [...] z dnia [...] zajęty pas drogowy jest drogą wojewódzką i zgodnie § 11 ust. 1 i 4 ww. rozporządzenia wysokość kary stanowi 10-krotność opłaty za zajęcie pasa drogowego w postaci chodnika o pow. [...] m2 i zieleńca o pow. [...]m2. Podał, że z wypisu rejestru gruntów wynika, iż działka nr [...] obręb [...] jest działką drogową (ul. [...]). Przedmiotowy zieleniec jest fragmentem tej działki, co oznacza, że znajduje się on w pasie drogowym. Ponadto granice tej działki przebiegają po obrysie nowowybudowanego budynku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] nr [...] podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego / Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 z poź. zm./, art. 40 ust.1 oraz ust. 12 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych / Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086 / po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez Spółkę A. od decyzji wydanej przez Prezydenta Miasta z dnia [...] nr [...] w sprawie nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego w wysokości [...], uchyliło decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolegium wskazało, że organ I instancji przy ustalaniu wysokości kary zastosował nieobowiązujący już w dniu orzekania § 10b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych / Dz. U. Nr 6, poz. 33 z póź. zm./, zamiast przepisów aktualnie obowiązujących. Ponadto organ I instancji nie przedstawił dowodów na podstawie, których działka [...] jest działką drogową i nie zapewnił stronie czynnego udziału w postępowaniu, w tym możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] nr [...] na podstawie art. 19 ust. 5, art. 21 ust. 1 i 1a oraz art. 40 ust. 12,13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych / Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086 z póź. zm. / oraz § 2 ust. 1 pkt 1 lit.d oraz pkt 2 lit.e na podstawie uchwały nr [...] z dnia [...] Rady Miasta / Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego Nr 85, poz. 1592/ zmienionej uchwałą nr [...] Rady Miasta z dnia [...] w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego / Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego Nr 60, poz. 1324/ lp. 1 załącznika do zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta z dnia [...] w sprawie opinii dotyczącej przebiegu przez Miasto dróg wojewódzkich oraz [...] załącznika do uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia [...] w sprawie ustalenia przebiegu dróg powiatowych w mieście oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego / Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 z póź. zm./, wymierzył Spółce A. karę pieniężną w wysokości [...] z tytułu przekroczenia terminu zajęcia pasa drogowego: skrzyżowanie [...] od dnia [...] do dnia [...] pod zaplecze budowy i wykonanie zjazdu. Z uzasadnienia decyzji wynika, że [...] jest drogą wojewódzką, zaś ulica [...] jest drogą powiatową. Wysokość kary pieniężnej ustalono na podstawie wyżej wskazanych przepisów jako 10-krotność opłaty za zajęcie pasa drogowego w postaci chodnika o pow. [...]m2 tj. [...] zł i zieleńca o pow. [...]m2 tj. [...]zł. Organ przeprowadził rozprawę administracyjną, na którą strona pomimo prawidłowego zawiadomienia jej o terminie, nie stawiła się. Zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią. Organ dołączył do akt odbitkę z mapy sytuacyjno-wysokościowej terenu obejmującego przyległy do budynku ul. [...] pas drogowy ul. [...] z opisem stanu władania. Z wypisu rejestru gruntów wynika, że działka nr [...] ul. [...] stanowi drogę i jest we władaniu Gminy Miasto [...], a załączona mapka wskazuje jednoznacznie, iż przedmiotowy zieleniec znajduje się w liniach granicznych pasa drogowego, które przebiegają po obrysie budynku, należącego do Spółki A.. Powyższy zieleniec w odróżnieniu od pozostałych na ul. [...] nie jest ogródkiem przeddomowym. Prezydent podał, że w sprawie zachodzi przypadek przewidziany w § 52 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, w którym określono, iż pas zieleni może być elementem pasa drogowego, jeżeli pełni funkcje estetyczne. Spółka A. złożyła odwołanie od powyższej decyzji wskazując, że przedmiotowy zieleniec nie wchodzi w skład pasa drogowego i w związku z tym organ nie ma prawa nałożyć kary za jego zajęcie. Wniosła o uchylenie decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] nr [...] podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego / Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 z poź. zm./, art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych / Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086 / § 1 pkt 1 lit.d i pkt 2 lit.e uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] w sprawie ustalenia stawek za opłat za zajęcie pasa drogowego / Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego Nr 85, poz. 1592 ze zm./ po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez Spółkę A. od decyzji wydanej przez Prezydenta Miasta z dnia [...] nr [...] w sprawie wymierzenia ww. spółce kary pieniężnej w wysokości [...]zł z tytułu przekroczenia zajęcia pasa drogowego: skrzyżowanie [...] w okresie od [...] do [...] pod zaplecze budowy i wykonanie zjazdu, orzekło o : 1. uchyleniu zaskarżonej decyzji organu I instancji w części dotyczącej wymierzenia kary pieniężnej w wysokości [...] zł i ustaleniu jej na kwotę [...] zł ; 2. uchyleniu zaskarżonej decyzji organu I instancji w części dotyczącej wymierzenia kary pieniężnej w wysokości [...] zł za zajęcie pasa drogowego – chodnik ([...]) i umorzeniu w tym przedmiocie postępowania pierwszej instancji; 3. utrzymaniu w mocy pozostałej części zaskarżonej decyzji. Z uzasadnienia decyzji wynika, że zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zajęcie pasa drogowego na cele nie związane z budowa, przebudową, remontem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanej w drodze decyzji administracyjnej. W myśl art. 12 pkt 2 ww. ustawy za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia, określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, może on w drodze decyzji administracyjnej wymierzyć podmiotowi, który dokonał tegoż zajęcia, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty, ustalonej zgodnie z art. 40 ust. 4-6 ww. ustawy. W przedmiotowej sprawie spółka złożyła z opóźnieniem wniosek o przedłużenie zajęcia pasa drogowego. Termin ww. zajęcia upłynął w dniu [...], a o przedłużenie zajęcia spółka wystąpiła z wnioskiem w dniu [...]. Okres pomiędzy [...] a [...] jest zajęciem pasa drogowego bez zezwolenia. Kolegium stwierdziło, że w aktach sprawy znajduje się rysunek ( karta nr 7), z którego wynika, iż zajmowana część pasa drogowego - zieleniec wynosiła [...]m2 ( ul. [...]), brak jest natomiast dokumentu potwierdzającego zajęcie pasa drogowego - chodnika ([...]). Podstawę do ustalenia wysokości kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej (zieleniec) pod plac budowy stanowi § 2 ust. 1 pkt 2 lit.e uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia [...] w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego / Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego Nr 85, poz. 1592 ze zm./ w związku z art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Kolegium stwierdziło, że kara pieniężna ustalona przez organ I instancji za zajęcie zieleńca ul. [...] kwotę [...] zł. ([...]m2 zajęcia pasa drogowego x [...] dni zajęcia x 0,80 zł. za m2/dzień zajęcia=[...] zł. x 10- krotność opłaty= [...]zł) została naliczona i wymierzona prawidłowo. Przedmiotowy zieleniec znajduje się w pasie drogowym drogi powiatowej (ul.[...]), gdyż wynika to z wypisu rejestru ewidencji gruntów oraz wyrysu z mapy ewidencyjnej. Linie graniczne pasa drogowego przebiegają po obrysie budynku. Na mocy art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, a pas zieleni może być elementem pasa drogowego, jeżeli pełni funkcje estetyczne w myśl § 52 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie / Dz. U. Nr 43, poz. 430/. Spółka A. złożyła skargę od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wskazując, że przedmiotowy zieleniec nie wchodzi w skład pasa drogowego, gdyż jest przydomowym ogródkiem, a w związku z tym organ nie ma prawa nałożyć kary za jego zajęcie. Wniosła o uchylenie decyzji organów administracyjnych obu instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. Nr 153, poz. 1269 / sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga okazała się zasadna, choć nie z powodów w niej podnoszonych. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z póź. zm. / Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podaną podstawą prawną. W myśl z art. 40 ust.1 ustawy o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. W przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub z przekroczeniem terminu zajęcia, określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, wymierza on w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty, ustalanej na mocy art. 40 ust. 4-6 ww. ustawy ( art.40 ust.12 ww. ustawy). W niniejszej sprawie Spółka A. zajmowała pas drogowy : [...] w okresie od [...] do [...] bez zezwolenia zarządcy drogi. Kara pieniężna z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi winna być wymierzona na podstawie przepisów obowiązujących w dniu zajęcia. Inne rozwiązanie narusza zasadę demokratycznego państwa prawa, określoną w art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, na którą składa się m.in. zaufanie obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego zasada ochrony zaufania obywatela do państwa i do prawa, określana także jako zasada lojalności państwa wobec obywatela, wyraża się w takim stanowieniu i stosowaniu prawa, by nie stało się ono swoistą pułapka dla obywatela i aby mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, iż nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 7 lutego 2001 r. , sygn. akt K.27/00 ). Organy administracyjne wymierzając spółce karę pieniężną na podstawie przepisów, obowiązujących dniu wydania decyzji, pogorszyły jej sytuację, bowiem pierwotna kara pieniężna wynosiła [...] zł. (decyzja SKO z dnia [...]), zaś obecnie określona zaskarżoną decyzją wynosiła [...] zł. Wskazać należy, że już decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], choć uchylona przez Sąd wyrokiem z dnia 17 czerwca 2004 r. / z innych powodów / wskazywała na konieczność stosowania przepisów obowiązujących w dniu zajęcia pasa drogowego przez spółkę bez zezwolenia. Zdaniem Sądu analiza zebranego materiału dowodowego wskazuje na fakt zajęcia przedmiotowego zieleńca jako części pasa drogowego pl. [...] przez skarżącą w powyższym okresie bez zezwolenia zarządcy drogi. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji zastosuje przepisy obowiązujące w dniu zajęcia przez spółkę pasa drogowego w postaci zieleńca bez zezwolenia zarządcy drogi. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie orzekł na podstawie art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153, poz.1270 z póź. zm. /, jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach postępowania oparte jest o art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.