II SA/Sz 403/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak Asesor WSA Joanna Wojciechowska Protokolant Krzysztof Chudy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2007r. sprawy ze skargi L, M, na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji szczegółowej budowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego L. M. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] r. L. M. wystąpił do Urzędu Miasta o stwierdzenie nieważności decyzji o lokalizacji szczegółowej Nr [...] z dnia [...] r. dotyczącej linii wysokiego napięcia, podnosząc, ze w uzgodnieniach trasy linii napowietrznych, załączonych wraz z mapą do wydanej decyzji, brak jest uzgodnień z właścicielami terenów prywatnych odnośnie możliwości zajęcia ich terenów pod projektowaną inwestycję oraz że decyzja narusza ustawę o planowaniu przestrzennym z dnia 31 stycznia 1961 r., gdyż nie jest zgodna z zapisami uchwalonego w dniu [...] r. planu ogólnego, mówiącego o zakazie zabudowy na dz. nr [...], natomiast dz. Nr [...] nie była przewidziana pod tego rodzaju inwestycje. Powyższy wniosek został przekazany do rozpatrzenia Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu . Decyzją z dnia [...]r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (w składzie [...] na podstawie art. 157 § 1 Kpa oraz art. 31 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 7, poz. 47) i ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] r. odmówiło stwierdzenia nieważności powyższej decyzji W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego wskazało, iż decyzja Nr [...] z dnia [...] r. o lokalizacji szczegółowej, wydaną na podstawie art. 30 i 31 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 7, poz. 47) i zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 20 maja 1966 r. w sprawie ustalenia lokalizacji szczegółowej inwestycji budowlanych i stref ochronnych oraz wyrażenia zgody na zmianę sposobu wykorzystania terenu (MP Nr 25, poz. 129) oraz w oparciu o ogólny plan zagospodarowania przestrzennego Miasta (Dz. Urzęd. WRN Nr 13, poz. 69) na wniosek Przedsiębiorstwa A. na rzecz Przedsiębiorstwa B., dotyczyła terenu od [...] do [...]. W opinii z dnia [...] r. wydanej przez Kierownika Referatu Wydziału Urbanistyki i Administracji Budowlanej a skierowanej do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wskazano, że przedmiotowa inwestycja znajduje się na terenach, które zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta [...] r. posiadały zapis T2 RP "Teren upraw rolniczych. Zakaz zabudowy" U4 RP "Teren upraw rolniczych, adaptacja stała. Zakaz zabudowy" U5 RP "Teren upraw rolniczych - adaptacja. Zakaz zabudowy". W ustaleniach tego planu brak jest zapisów odnoszących się do linii wysokiego napięcia biegnącej od rozdzielni [...]. Plan ten nie odnosi się szczegółowo do żadnych elementów infrastruktury technicznej miasta. Jedyny zapis dotyczący uzbrojenia terenu w rozdziale: "ustalenia dotyczące całego miasta brzmi (pkt 14 e) - realizacja sieci energetycznej i gazowej - wg planów rozbudowy tj. wg wytycznych wynikających z koncepcji i ogólnego bilansu energetycznego miasta. W ustaleniach realizacyjnych tego planu dla jednostki bilansowej [...] brak jest zapisów dotyczących sieci uzbrojenia technicznego. Plan z [...] r. zatem w ogóle nie odnosił się do przebiegu sieci uzbrojenia terenu i nie wprowadzał w tym zakresie żadnych ograniczeń i zakazów. Kolegium uznało, że dla oceny zgodności z prawem decyzji Nr [...] z dnia [...] r. o lokalizacji szczegółowej nie wystarczy zbadanie ustaleń obowiązującego w dacie wydania tej decyzji planu ogólnego z [...] r. Konieczne jest bowiem ustalenie w oparciu o przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym, procedury podejmowania decyzji w sprawach inwestycji budowlanych. Stosownie do art. 13 cyt. ustawy miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego były: ogólne plany i szczegółowe plany zagospodarowania przestrzennego części jednostek osadniczych. Plan ogólny stanowił podstawę gospodarki terenami i ustalenia potrzeb inwestycyjnych na obszarze jednostki osadniczej (art. 14 ust. 3 ustawy). Plan szczegółowy określał szczegółowo przeznaczenie terenów na poszczególne cele, wyznaczał linie rozgraniczające te tereny, ustalał zasady uzbrojenia i urządzenia terenu, określał linie zabudowy oraz dopuszczalną wysokość zabudowy, a w miarę potrzeby również inne warunki i wytyczne kształtowania zabudowy (art. 17 ust. 3 ustawy). Decyzję Nr [...] wydano w oparciu o przepis art. 30 i 31 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym. Z przepisu art. 30 wynika, ze organy planowania przestrzennego ustalają lokalizację szczegółową inwestycji budowlanych. Podstawą do podejmowania decyzji w sprawach wymienionych wart. 30 ust. 2 pkt 1 są zatwierdzone plany zagospodarowania przestrzennego (art. 31 ust. 1 ustawy). "W przypadku, gdy zachodzi potrzeba wydania decyzji w sprawie lokalizacji szczegółowej na terenach, dla których nie ma zatwierdzonego planu miejscowego, właściwy organ podejmie decyzję na podstawie posiadanych materiałów do planu uzupełnionych niezbędnymi danymi i po przeprowadzeniu uzgodnień z zainteresowanymi organami (art. 31 ust. 2 ustawy). Dla przedmiotowego terenu nie było zatwierdzonego szczegółowego planu miejscowego, a tylko w tym planie zgodnie z art. 17 ust. 3 ustawy ustalane były m.in. zasady uzbrojenia i urządzenia terenu i inny szczegółowy sposób zagospodarowania. W związku z tym organ planowania przestrzennego stosownie do przepisu art. 31 ust. 2 ustawy wydawał decyzję o lokalizacji szczegółowej. Ustalenia planu szczegółowego czy też decyzji o lokalizacji szczegółowej mają pierwszeństwo przed ustaleniami ogólnymi. Niezależnie od tego należy również przyjąć, ze plan z [...] r. stosownie do cytowanych przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym, nie zawierał żadnych ustaleń co do uzbrojenia terenu, gdyż te ustalenia winny znaleźć się dopiero w planie szczegółowym. W związku z tym sformułowanego w planie ogólnym "zakazu zabudowy" nie można odnosić do "uzbrojenia terenu w sieć energetyczną. Odnośnie twierdzenia wniosku, że w uzgodnieniach trasy linii napowietrznej brak jest uzgodnień z właścicielami terenu Kolegium wyjaśnia, że z art. 31 ust. 1 ustawy z 1961 r. o planowaniu przestrzennym, nie wynikał taki obowiązek. Poza tym brak uzgodnień nie stanowi przesłanki z art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego w sprawach o stwierdzenie nieważności, uzasadniającego prowadzenie takiego postępowania. Wnioskiem z dnia [...] r. L, M. wystąpił o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją Kolegium, podnosząc, że plan miejscowy z [...] r. nie odnosił się szczegółowo do sieci uzbrojenia, nie znaczyło, że można było przeprowadzić tą sieć w zupełnie dowolny sposób. Plan ogólny mówił o zakazie zabudowy obiektów budowlanych. Nieprawdą jest też, że na terenie objętym decyzją o lokalizacji szczegółowej nie było zatwierdzonego planu miejscowego - był nim właśnie plan z [...] r. Wnioskodawca stwierdził nadto, że nie zgadza się że stwierdzeniem, że ustalenia szczegółowe mają pierwszeństwo przed ustaleniami miejscowego planu ogólnego; istniała również potrzeba uzgodnienia z właścicielami przebiegu inwestycji przez ich tereny, taki obowiązek wynika jednoznacznie z zapisów art. 15 ust. 1 pkt 2 ppkt.e oraz art. 31 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 w/w ustawy a także art. 32 Zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z 20.05.1966 r. Decyzją z dnia [...]r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w składzie: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 157 § 1 Kpa administracyjnego oraz art. 31 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 7, poz. 47) i ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] r., po ponownym rozpatrzeniu sprawy utrzymało w mocy swą poprzednią decyzję, wskazując, że zarzuty nie wnoszą nic nowego do sprawy a kwestie poruszone we wniosku znajdują odpowiedź w uzasadnieniu decyzji Kolegium. Sporna sieć nie została dowolnie poprowadzona bowiem wydano m.in. decyzję Nr [...] z dnia [...] r. o lokalizacji szczegółowej, która następnie stanowiła promesę do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Powyższą decyzję L. M. zaskarżył skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jej uchylenie w całości. W uzasadnieniu skargi powtórzył argumenty podniesione we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Zdaniem skarżącego wszelkie rozważania SKO, że w ustaleniach planu ogólnego zagospodarowania terenu brak jest zapisów odnoszących się do linii wysokiego napięcia i wniosek, jakoby w związku z tym plan ten nie odnosił się do przebiegu sieci uzbrojenia terenu, co w konsekwencji miało uprawniać do wydania decyzji lokalizacyjnej, nie wytrzymują krytyki w świetle § 3 ust. 1 zarządzenia MBiPMB, w myśl którego decyzje o lokalizacji szczegółowej oraz decyzje o sposobie wykorzystania terenu podejmowane są na podstawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a dopiero w braku tych planów - na podstawie posiadanych materiałów do planów i innych danych. W przedmiotowej sprawie istniał plan zakazujący zabudowy, zaś ominięcie tego zakazu w jakimkolwiek trybie było niedopuszczalne i stanowiło naruszenie prawa, co winno skutkować stwierdzeniem nieważności zakwestionowanej decyzji. Niezależnie od powyższego wskazanie lokalizacyjne kwestionowanej decyzji dotyczyło nieruchomości, której właścicielem była osoba fizyczna, a zatem realizacja inwestycji na jej gruncie bez uzyskania jej zgody stanowiło naruszenie prawa własności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie powyższej skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji . O oddalenie skargi wniósł też uczestnik postępowania Przedsiębiorstwo B.. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Kontrola zaskarżonej decyzji, dokonana stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) pod kątem zgodności z prawem, doprowadziła Sąd do uznania, że w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym uchybiono przepisom postępowania w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi, choć z innych przyczyn niż zostały w niej podniesione. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 – dalej P.p.s.a), Sąd nie jest związany zarzutami skargi. Podjęcie będącej przedmiotem zaskarżenia decyzji z dnia z dnia [...]r., nr [...] nastąpiło w trybie na art. 127 § 3 Kpa. W myśl tego przepisu, od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Skoro od decyzji wydanej w I instancji przez samorządowe kolegium odwoławcze przysługuje prawo złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, to decyzja wydana w trybie art. 127 § 1 Kpa staje się decyzją wydaną w II instancji. Analogicznie przy rozpoznaniu odwołania będzie to decyzja wydana w wyższej instancji. Stwierdzenie to potwierdza wskazanie przez ustawodawcę, że do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, a w tym, m.in. art. 138 Kpa z kompetencjami kasacyjno-reformatoryjnymi włącznie. Powyższe ustalenia prowadzą do wniosku, że do postępowania związanego z rozpoznaniem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy winny mieć zastosowanie przepisy dotyczące wyłączenia pracownika oraz organu o których mowa w art. 24 Kpa. Przemawia za tym potrzeba urzeczywistnienia zasady gwarantującej stronie prawo do bezstronnego, dwukrotnego rozpoznania jej sprawy, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 Kpa). Naczelny Sąd Administracyjny w Uchwale podjętej w składzie siedmiu sędziów z dnia 22 lutego 2007r., sygn. akt II GPS 2/06 uznał, że przepisy o wyłączeniu pracownika i pracownika organu kolegialnego (art. 24 § 1 pkt 5 i art. 27 § 1 zdanie pierwsze Kpa) mają zastosowanie do członka samorządowego kolegium odwoławczego w postępowaniu wszczętym na wniosek, o którym mowa w art. 127 § 3 Kpa., wskazując że zasada wyłączenia pracownika od udziału w sprawie w wyższej instancji stanowi dla stron gwarancję procesową, że nikt nie będzie sędzią we własnej sprawie, bo z wydanym poprzednio rozstrzygnięciem zwykle się identyfikuje przy jego ponownej ocenie. Zawsze tam, gdzie dochodzi do ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ (art. 127 § 3 Kpa) trzeba bezwzględnie oceniać, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 Kpa. Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji, wydana ona została z udziałem 2 członków Samorządowego Kolegium Odwoławczego biorących udział w wydaniu decyzji z dnia [...]r. [...]. Zatem w podejmowaniu zaskarżonej decyzji z dnia [...]r., nr [...] brali udział członkowie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, podlegający wyłączeniu z mocy art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 Kpa, bowiem uczestniczyli oni również w wydaniu decyzji z dnia [...]r., nr SKO. Ma/416/3141/06. Procesowe skutki naruszenia przepisu art. 24 określa art. 145 § 1 pkt 3 Kpa, stanowiąc przesłankę wznowienia postępowania. Uchybienie to, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) stanowi podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji. Nie przesądzając ostatecznego wyniku sprawy, wobec naruszenia przepisów postępowania dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.