II SA/Sz 403/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant Michał Iwanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 października 2009 r. sprawy ze skargi D. i T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. Prezydent Miasta decyzją z dnia [...]r. Nr [...], w wyniku ponownego rozpoznania wniosku inwestora Spółki A., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie [...] obiektów budowlanych mieszkalnych, wielorodzinnych z usługami w części parterów, z garażami podziemnymi dla samochodów osobowych, parkingami naziemnymi, elementami zagospodarowania terenu i niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie pomiędzy ulicami [...], [...], [...] i [...] w [...], wraz z rozbiórką obiektów poprzemysłowych, magazynów oraz urządzeń technicznych związanych z dawną produkcją, zlokalizowanych na terenie inwestycyjnym, przebudową budynku (bez zmiany formy architektonicznej) na działce nr [...], z przeznaczeniem na funkcję usługową z dopuszczeniem mieszkań. Łączna powierzchnia sprzedaży w każdym obiekcie - do [...] m2. Od decyzji organu I instancji odwołanie złożyli K. i P. S., A. F.-H., D. i T. S. oraz J. P. K. i P. S. zarzucili, że planowana zabudowa nie harmonizuje z sąsiadującym z terenem inwestycji osiedlem domków jednorodzinnych, narusza ich interes prawny powodując utratę wartości ich nieruchomości. A. F.-H. podważyła parametr wysokości budynków wskazując, że winien on być nie wyższy niż [...] kondygnacje, a odległość sytuowanego bloku od jej działki nie mniejsza niż [...] m, zaproponowała także usytuowanie ekranów dźwiękochłonnych i posadzenie drzew iglastych. Wskazała także na utratę wartości jej nieruchomości w przypadku realizacji tego zamierzenia. D. i T. S. zarzucili organowi I instancji naruszenie przepisów § 3 i § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przez - ich zdaniem - zbyt wąskie wyznaczenie obszaru analizowanego. co spowodowało zawyżenie dopuszczalnej liczby kondygnacji do [...] - [...], zamiast [...], jak i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej wynoszącej [...] m - [...] m, zamiast maksymalnie [...] m. Wnieśli także o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej. J. P. pismem złożonym w dniu [...] roku cofnęła swoje odwołanie. Po rozpatrzeniu powyższych odwołań Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 3 w zw. z art. 137 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z 2001 r. z późn. zm.- dalej: kpa) oraz art. 59 ust. 1, art. 61 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz.717, z późn. zm.- dalej upzp) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji oraz umorzyło postępowanie odwoławcze w części dotyczącej odwołania wniesionego przez J. P. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że wynik dokonanej analizy), funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stanowiący załącznik do wydanej decyzji wskazuje, iż wnioskowane zamierzenie w świetle przesłanek art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest dopuszczalne i może zostać zrealizowane. Planowana inwestycja spełnia warunki dobrego sąsiedztwa, teren posiada dostęp do drogi publicznej,a istniejące i projektowane jego uzbrojenie jest wystarczające dla przedmiotowego zamierzenia budowlanego. Projekt decyzji organu I instancji został także uzgodniony z innymi właściwymi organami w przedmiotowej sprawie. W tych okolicznościach Kolegium stwierdziło, że brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych uniemożliwiających realizację wnioskowanej inwestycji zgodnie z żądaniem inwestora. Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w w/w odwołaniach strony, Kolegium wskazało, że zarzut naruszenia art. 61 ust.1 pkt 1 upzp ograniczenie obszaru analizowanego do działek gruntu położonych przy ulicy [...] i [...] w [...] jest bezzasadny, skoro z dyspozycji tego przepisu wyraźnie wynika, że analiza przesłanek zabudowy, o jakich mowa w tym przepisie, musi obejmować działki dostępne z tej samej drogi publicznej co nieruchomość zainwestowania. Działki odwołujących się zaś warunku tego nie spełniają. Wprawdzie w § 3 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego warunek ten nie jest już określony, jednakże nie ulega wątpliwości, że przedmiotowe przepisy nie mogą ustalać innego znaczenia norm prawnych niż te, jakie wynikają z przepisów ustawy, na podstawie której i w celu jej wykonania zostały wydane. Wystarczy zatem, że choćby jeden z budynków znajdujących się w obszarze analizowanym posiadał parametry wnioskowanej zabudowy, aby żądanie inwestora uznać za zasadne, dotyczy to także każdego innego parametru badanej zabudowy. Kolegium zaznaczyło również, że przepisy przedmiotowego rozporządzenia przewidują odstępstwo od ustalonych średnich wskaźników porównywanej zabudowy o ile taka możliwość wynika z analizy i ma swoje uzasadnienie. Między innymi takie odstępstwo przewiduje § 7 ust 4 rozporządzenia. W takim przypadku wbrew zarzutom skarżących D. i T. S. § 7 ust. 1 nie ma zastosowania. Nie jest zatem naruszeniem ładu przestrzennego odwoływanie się do parametrów zabudowy sąsiedniej choć innej niż życzą sobie skarżący. Skoro w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszana o różnych parametrach to do inwestora, nie zaś do innych stron, należy wybór tych parametrów. Ochrona skarżących nie polega na możliwości żądania realizacji określonej zabudowy zgodnej z ich interesami o charakterze faktycznym, lecz prawnym. Organ odwoławczy zauważył, że żaden przepis prawa mający zastosowanie w niniejszej sprawie nie uzależnia uzyskania warunków zabudowy od zgody innych zainteresowanych stron, a także spełnienia innych świadczeń np. rzeczowych przez inwestora. Okoliczność, czy teren zabudowy będzie ograniczony ekranami akustycznym, poza dobrowolnym spełnieniem tego warunku przez inwestora wynika w tym zakresie z konkretnych norm emisji hałasu i drgań i podlega badaniu na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Kolegium wskazuje też, że planowana zabudowa mieszkaniowa nie wprowadza obiektywnie funkcji uciążliwej dla terenów sąsiednich, a przewidywany zwiększony ruch mieszkańców na tym terenie stanowi naturalną konsekwencję rozwoju urbanistycznego miasta. Analizując ład przestrzenny na przedmiotowym obszarze nie można zapominać, iż planowana zabudowa obniża wskaźnik intensywności zabudowy blisko o trzecią część i kończy degradację poprzemysłowego terenu. Brak jest podstawy prawnej dla żądania oddalenia planowanej zabudowy na odległość [...] m od granicy działki odwołujących się. Kwestia odległości usytuowania budynków od granicy działek sąsiednich uregulowana jest w technicznych przepisach budowlanych i podlega ocenie w toku postępowania o pozwolenie na budowę przez właściwy organ. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie są badane również sprawy odszkodowawcze z tytułu ewentualnej utraty wartości nieruchomości sąsiednich, w tym zakresie właściwy jest sąd powszechny. Organ odwoławczy nie znalazł również przesłanek przemawiających za przeprowadzeniem rozprawy administracyjnej wskazując, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi konieczność uzgodnienia interesu stron, ani wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków, biegłych lub w drodze oględzin. Według organu nie można utożsamiać żądań stron nie posiadających oparcia w przepisach prawa z potrzebą uzgodnienia ich interesu w rozumieniu przepisów prawa. Jeżeli celem rozprawy miałoby być ugodowe rozstrzygnięcie interesów stron to starania te poczynił już inwestor. Z ustaleń organu odwoławczego opartych na załączonej informacji wynika, iż zakres uzgodnień wspólnego stanowiska stron został już wyczerpany, a ewentualna rozprawa prowadziłaby do niczym nieuzasadnionej przewlekłości postępowania. Powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r., zaskarżyli skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli D. i T. małżonkowie S., wnosząc o jej uchylenie w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie ich interesu prawnego oraz naruszenie przepisów prawa materialnego tj. § 3 ust. 1, § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu skargi skarżący wywodzą, iż zaskarżona decyzja w sposób rażący utrzymuje istniejący stan naruszenia interesów właścicieli, których domy i działki położone są od strony granicy [...] nieruchomości objętej planowaną inwestycją, w tym skarżących. Zaskarżona decyzja stanowi powielenie prezentowanego uprzednio w przedmiotowej sprawie stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które w decyzji z dnia [...] r. zaleciło ograniczenie "obszaru analizowanego" jedynie do nieruchomości gruntowych, położonych od ulicy [...] i ulicy [...], tj. działek dostępnych z tej samej drogi publicznej, przy której zlokalizowana jest planowana inwestycja. Według skarżących, z treści przepisu § 3 ust. 1 rozporządzenia, należy wywnioskować, że granice obszaru analizowanego winny zostać wyznaczone od każdej strony działki budowlanej, której dotyczy wniosek. Aprobata przez Kolegium stanowiska organu I instancji utrzymuje stan powodujący naruszenie interesów skarżących jako właścicieli działki przy ulicy [...], a także pozostałych właścicieli nieruchomości zlokalizowanych przy ulicy [...], albowiem powyższy obszar wyłączony został poza nawias "obszaru analizowanego". Skarżący nie zgadzają się ze stanowiskiem organów, które przy ustalaniu wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania, wzięły za punkt odniesienia jedynie budynki mieszkalne wielorodzinne, znajdujące się na działkach sąsiednich od strony ulicy [...], posiadających [...] i [...] kondygnacji - a więc, pod względem gabarytów, formy architektonicznej, usytuowania linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, skrajnie różniących się od jednorodzinnej dwukondygnacyjnej zabudowy nieruchomości skarżących oraz pozostałych nieruchomości od strony ulicy [...]. W opinii skarżących organy naruszyły również dyspozycję § 7 ust. 1 w/w rozporządzenia. Organ II instancji bezpodstawnie nie uznał, że błędem ze strony organu I instancji było określenie w decyzji, jednakowej dla wszystkich budynków na terenie inwestycyjnym, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej ([...]-[...] metra), korespondującej jedynie z wysokimi budynkami przy ulicy [...], lecz stanowiącej rażący dysonans w stosunku do maksymalnie [...] metrowego górnego pułapu zabudowy działek sąsiednich, usytuowanych od strony [...], w tym nieruchomości skarżących. Naruszenie przepisu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polega na wadliwym twierdzeniu, że warunek w postaci zabudowania, co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej jako jeden z wymogów wydania decyzji o warunkach zabudowy w przypadku braku planu miejscowego) - określa i wyznacza jednocześnie granice "obszaru analizowanego", o jakim mowa w § 3 i § 7 w/w rozporządzenia i wyłącza konieczność analizowania rodzaju zabudowy, graniczącej z pozostałymi stronami nieruchomości objętej planowaną inwestycją. Według skarżących, prawidłowe zastosowanie norm § 3 i § 7 powołanego rozporządzenia polega na tym, że przedmiotowa decyzja o warunkach zabudowy winna określić warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w taki sposób, aby planowana inwestycja, również w jej [...], harmonizowała z osiedlem jednorodzinnym, co wymaga obniżenia wysokości planowanych budynków do poziomu dwóch kondygnacji, a także wyznaczenia linii zabudowy, z uwzględnieniem interesów wszystkich sąsiadów graniczących od tej strony z przedmiotową nieruchomością. W szczególności, dla zachowania dotychczasowych walorów działki skarżących, zapewnienia minimum spokoju i intymności, dodatkowego oddalenia wymaga granica zabudowy na wysokości przy ul. [...]. W tym stanie rzeczy, - zdaniem skarżących -przedstawione inwestorowi warunki zabudowy winny ulecć istotnej korekcie, albowiem w dotychczasowym kształcie rażąco naruszają interesy skarżących i stanowią zagrożenie dla ładu przestrzennego w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uchylenie zaskarżonej decyzji jest jedyną formą zapewnienia skarżącym należnej ochrony prawnej, związanej z uzasadnionym roszczeniem określenia nowych warunków zabudowy, które kształtować będą przestrzeń w sposób tworzący harmonijną całość oraz uwzględniać w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe oraz kompozycyjno-estetyczne, z wykluczeniem budowy sześciokondygnacyjnych budynków przylegających bezpośrednio do jednorodzinnej zabudowy willowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269ze zm.), oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 – dalej P.p.s.a. ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki określone w ustawie (art. 145-151 Ppsa). Kontroli Sądu podlega zatem prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni, Sąd uchyla zaskarżony akt w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ administracji przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu mających wpływ na wynik sprawy (art. 145§ 1 pkt 1 P.p.s.a). W świetle powyższych kryteriów sądowej kontroli aktów administracyjnych uznać należało, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa, zaś zarzuty skargi w tym zakresie okazały się nietrafne. Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o przepisy art. 59 i 61 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym upzp. Zgodnie z powołanymi wyżej przepisami zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych (...) wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Zasady ustalenia tych warunków określa szczegółowo art. 61 ust.1. Jednocześnie pamiętać należy, iż oba te przepisy należy interpretować i stosować w kontekście pozostałych przepisów tej ustawy oraz całego systemu prawa, którego jedną z podstawowych instytucji jest własność. Prawo własności - w tym również wykonywanie uprawnień właścicielskich - podlega ochronie na podstawie art. 21 Konstytucji RP. Rozwinięcie tej zasady znajduje się w art. 64 ust 3 Konstytucji, stanowiącym, iż własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Jednym z aktów prawa powszechnie obowiązującego, mogących kształtować granice wykonywania uprawnień właścicielskich, jest właśnie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności jej art. 61 i nast., stanowiące podstawę prawną do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Decyzja taka, jako indywidualny akt prawny, przesądzający o dopuszczalnym sposobie wykonywania uprawnień, wynikających z własności nieruchomości, musi zatem opierać się ściśle na przepisach wspomnianej ustawy, których - w świetle przytoczonych norm konstytucyjnych - nie można interpretować rozszerzająco, czy też w sposób pozostawiający organom administracji publicznej jakikolwiek "luz" decyzyjny. W szczególności zaś niedopuszczalne jest rozszerzanie ograniczeń, wynikających z przepisów ustawy dokonywane w oparciu o normy niższej rangi, jak przepisy wykonawcze, zawarte w rozporządzeniach. W przeciwnym razie zasada, wynikająca z art. 64 ust 3 Konstytucji RP, w myśl której ograniczenie prawa własności musi posiadać formę ustawy, zostałaby naruszona. Art. 61 ust.1 upzp winien być interpretowany i stosowany w kontekście art. 6 ust.2 upzp, stanowiącego, iż każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do : 1/ zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodne z warunkami ustalonymi w planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu – jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich, 2/ ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Stanowiący podstawę prawną zaskarżonej decyzji art. 61 ust 1 upzp szczegółowo wskazuje przesłanki, których łączne zaistnienie jest niezbędne dla ustalenia warunków zabudowy dla konkretnego zamierzenia inwestycyjnego. Zgodnie z tym przepisem, konieczne jest aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz z gospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, teren miał dostęp do drogi publicznej, istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu było wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, a wreszcie - aby sama decyzja o warunkach zabudowy była zgodna z przepisami odrębnymi. Brak spełnienia jakiejkolwiek z tych przesłanek musi - w świetle brzmienia art. 61 ust 1 upzp skutkować wydaniem decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Natomiast, jeżeli inwestycja spełnia wszystkie wskazane w tym przepisie kryteria, organ administracji jest obligowany do ustalenia warunków zabudowy, Zarówno same przepisy ustawy, jak i ich wykładnia, dokonana przez pryzmat omówionych wyżej norm konstytucyjnych oraz art. 6 ust.2 upzp, oraz z art. 6 ust.2 upzp nie pozostawia organom orzekającym w tym przedmiocie żadnej możliwości rozstrzygania tym zakresie w tym zakresie w sposób uznaniowy. W niniejszej sprawie właściciel terenu wystąpił o wydanie mu stosownej decyzji o warunkach zabudowy, przedkładając wniosek opisujący zmierzenie inwestycyjne spełniający warunki określone w art. 61 ust.1 upzp. Z prawidłowych ustaleń poczynionych przez organ administracji wynika, że na analizowanym terenie znajdują się budynki spełniające wynikające z w/w przepisu warunki tzw. dobrego sąsiedztwa, pod względem wszystkich wskazanych w tym przepisie kryteriów i przesłanek. Nieruchomość skarżących nie jest są dostępna z tej samej drogi publicznej co nieruchomość zainwestowania, zatem nie może ona wyznaczać parametrów określonych w art. 61 ust.1 upzp dla skarżonej decyzji o warunkach zabudowy. Nie jest bowiem tak, jak twierdzą skarżący, iż organ wydający decyzją o warunkach zabudowy zobowiązany jest uwzględniać w ustalaniu form zabudowy planowanego zamierzenia inwestycyjnego form, funkcji i wskaźników wynikających z analizy zabudowy nieruchomości sąsiadujących przylegających do działki stanowiącej teren inwestycyjny, lecz zgodnie z warunkami wynikającymi z art. 61 ust.1 pkt 1 upzp wystarczy że ustali, iż przynajmniej na jednej działce sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej co działka zainwestowania zabudowana jest obiektem lub obiektami do których w zakresie funkcji, parametrów, cech i i wskaźników kształtowania zabudowy, w tym gabarytów i formy architektonicznej nawiązuje inwestor w swym zamierzeniu inwestycyjnym. Reasumując powyższe należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa, a przytoczone w niej argumentacja organu zasługuje na aprobatę. Decyzja o warunkach zabudowy jest też obwarowana szeregiem wymagań postanowionych inwestorowi, które mają zapewnić osobom trzecim poszanowanie ich własności i swobodne korzystanie z ich nieruchomości. W zakresie ochrony praw osób trzecich nie mieści się natomiast podnoszona przez skarżących kwestia obniżenia wartości nieruchomości. Nie jest to bowiem interes prawny, o którym mowa w art. 6 ust.2 pkt 2 upzp lecz faktyczny, który również podlega ochronie lecz w innym trybie, nie zaś przez w/w art. 6 ust.2 upzp. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, iż skarga nie znajduje uzasadnionych podstaw, wobec czego podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.