II SA/Sz 403/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi D. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego oddala skargę. Zastępca Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w B., działając z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy B., decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 7, art. 8, art.38, art. 147 ust. 1, art. 106 ust.1 i 4 i art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku D. B. z dnia [...] r. - przyznał wnioskodawczyni pomoc w formie zasiłku okresowego w wysokości [...] zł miesięcznie na okres od dnia [...] r. do dnia [...] r. Uzasadniając decyzję organ I instancji podał, że na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego oraz zebranych dokumentów rodzina kwalifikuje się do przyznania pomocy w tej formie "ze względu na bezrobocie". W odwołaniu od tej decyzji D. B. zakwestionowała wysokość przyznanego jej zasiłku okresowego, powołując się na trudną sytuację materialną swojej rodziny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Kolegium wskazało, że z akt przedmiotowej sprawy wynika, iż strona jest osobą bezrobotną, aktualnie prowadzi gospodarstwo domowe z [...] dzieci. W myśl art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, zasiłek okresowy przysługuje rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny, w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego. Zgodnie natomiast z art. 8 ust. 1 pkt 3 wyżej wskazanej ustawy kryterium dochodowym rodziny jest suma kwot kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Kryterium dochodowe na osobę w rodzinie, stosownie do treści § 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, wynosi [...] zł. Z treści decyzji wynika dalej, że na dochód [...] rodziny strony złożył się zasiłek dla bezrobotnych w kwocie [...] zł, świadczenia rodzinne w wysokości [...] zł oraz dodatek mieszkaniowy w kwocie [...] zł. Łącznie dochód rodziny stanowi kwota [...] zł. Natomiast kryterium dochodowe obliczone dla tej rodziny na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej wynosi [...] zł ([...]zł x [...]), jest więc wyższe od dochodu. Tak więc, zdaniem organu, rodzina ta kwalifikuje się do otrzymania świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej. Kolegium podało dalej, że sposób ustalania wysokości kwot przyznawanych zasiłków okresowych określa art. 38 ust. 2 ustawy. W myśl tego przepisu zasiłek okresowy, w przypadku rodziny, ustala się do wysokości różnicy między kryterium dochodowym rodziny, a dochodem tej rodziny. Dodatkowo art. 38 ust. 3 pkt 2 ustawy stanowi, że kwota zasiłku okresowego nie może być niższa niż 50 % różnicy między kryterium dochodowym tej rodziny, a jej dochodem. Dochód rodziny odwołującej się stanowi kwota [...] zł, a więc różnica między kwotą kryterium dochodowego obliczonego dla tej rodziny [...] zł), a tym dochodem wynosi [...] zł. Jest to maksymalna kwota zasiłku okresowego, jaką mógłby przyznać stronie organ I instancji. Kwota minimalna to [...] zł (50% x [...] zł). Organ I instancji przyznał zatem stronie zasiłek okresowy w kwocie minimalnej, tj. w wysokości [...] zł. Kolegium podkreśliło, że zasiłek okresowy jest świadczeniem obligatoryjnym, o czym świadczy użyty w art. 37 ust. 2 ustawy zwrot "zasiłek okresowy przysługuje". Jedynie wysokość przyznanego zasiłku okresowego zależy od uznania organu pomocy społecznej, podobnie jak okres, na jaki jest przyznawany zasiłek okresowy. Zdaniem organu odwoławczego o wysokości tego świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej powinny decydować, w ramach zasad ustalania wysokości kwot przyznawanych zasiłków okresowych, z jednej strony, sytuacja materialna wnioskodawcy, a z drugiej strony - możliwości finansowe organu pomocy społecznej. W takiej sytuacji organ powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe na okoliczność ustalenia konkretnych kwot przeznaczonych na zasiłki okresowe, ilość osób znajdujących się w podobnej sytuacji, jak rodzina odwołującej się oraz wysokość otrzymanej przez te osoby pomocy z uwzględnieniem innych form pomocy. Wyjaśnione fakty w tym zakresie należy powołać w uzasadnieniu decyzji ze wskazaniem ich wpływu na indywidualną sytuację odwołującej się. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Wszystkie przesłanki, którymi kieruje się organ I instancji ustalając wysokość przyznanego zasiłku okresowego, powinny znaleźć się w uzasadnieniu decyzji wydanej w tym przedmiocie. Kolegium podkreśliło, że szczególnie w przypadku spraw uznaniowych, brak rzetelnego i dokładnego uzasadnienia jest niedopuszczalny, uniemożliwia to bowiem ocenę, czy orzekając w sprawie organ I instancji nie przekroczył granic uznania administracyjnego. W przedmiotowej sprawie organ I instancji przyznał wnioskodawczyni zasiłek okresowy w minimalnej wysokości, nie wskazał jednak, czy przy określaniu wysokości udzielanej pomocy brał pod uwagę nie tylko obowiązujące przepisy, ale także sytuację materialno-bytową wnioskodawczyni oraz swoje możliwości finansowe. Przedmiotowa decyzja nie zawiera bowiem żadnego uzasadnienia odnoszącego się do wysokości zasiłku. W tej sytuacji, zdaniem organu odwoławczego, nie można stwierdzić, czy organ I instancji, przyznając D. B. zasiłek odpowiadający dolnej granicy przysługującego świadczenia, działał w dopuszczonych prawem ramach uznania administracyjnego. Z powyższych powodów Kolegium stwierdziło, że organ I instancji wydał decyzję z naruszeniem przepisów prawa procesowego, a także prawa materialnego, co mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie i działając na podstawie art. 138 § 2 Kpa, uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Na opisaną wyżej decyzję D. B. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W treści skargi podniosła zarzuty dotyczące nieprawidłowego jej zdaniem działania Ośrodka Pomocy Społecznej w B. i osób w nim zatrudnionych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie w całości, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn.zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a ( art.3 ust.2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm. ). Sąd nie dokonuje więc kontroli aktów lub czynności pod względem słusznościowym, ani nie rozpatruje skarg na pracowników organów administracji publicznej. Zgodnie z art. 38 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( Dz.U. z 2008 r. Nr 115, poz.728 z późn.zm. ) zasiłek okresowy przysługuje rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny, w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego. Zasiłek okresowy ustala się w przypadku rodziny - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny, z tym, że kwota zasiłku okresowego, ustalona w powyższy sposób, nie może być niższa niż 50 % różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny. Ponadto kwota zasiłku okresowego nie może być niższa niż [...] zł miesięcznie, a okres, na jaki jest przyznawany zasiłek okresowy, ustala ośrodek pomocy społecznej na podstawie okoliczności sprawy. Powyższy przepis wskazuje, że decyzja wydawana przez organy administracji publicznej w zakresie przyznania zasiłku okresowego jest decyzją uznaniową w odniesieniu do wysokości zasiłku i okresu na jaki zostaje przyznany. W rozpoznawanej sprawie zaskarżona decyzja została wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w oparciu o art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, zwanego dalej "Kpa". Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji stwierdza fakt spełnienia przez rodzinę skarżącej ustawowych przesłanek do otrzymania zasiłku okresowego, nie wyjaśnia natomiast powodów przyznania pomocy w orzeczonej wysokości i okresu na jaki przyznany został zasiłek. Tego typu uzasadnienie nie pozwala na rozpoznanie motywów, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem w odwołaniu, czy też w skardze do Sądu. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych. Motywy decyzji winny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśnić tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Słusznie więc organ odwoławczy ustalił, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego ( art.107 Kpa ) oraz, że do wydania prawidłowej decyzji niezbędne jest dokonanie dodatkowych ustaleń w zakresie możliwości finansowych organu pomocy społecznej, a następnie odniesienie tych możliwości do potrzeb po stronie osób korzystających z tej pomocy, a także sytuacji materialno-bytowej wnioskodawcy (art.7 i 77 § 1 Kpa ). Tak więc rozstrzygnięcie sprawy uzależnione jest od przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części, co powoduje, iż zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z art.138 § 2 Kpa. Podkreślić należy, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej Państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia. Pomoc ta przyznawana jest w różnej formie i zakresie, a przyznanie jej uzależnione jest od spełnienia określonych przez ustawodawcę warunków. Fakultatywność i uznanie administracyjne nie oznacza pełnej dowolności i nie może prowadzić do urzędniczej samowoli. Także rozstrzygnięcie uznaniowe musi odpowiadać ogólnym kryteriom procedury administracyjnej i opierać się na sprawdzalnych, a więc zobiektywizowanych przesłankach. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.