II SA/Sz 403/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska,, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (PINB), decyzją z dnia [...] r., wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 ustawy Prawo budowlane, nakazał K. K. i M. K. wykonanie rozbiórki samodzielnie wybudowanego garażu na działce nr [...] , przy ul. [...] w K. Powyższą decyzję utrzymał w mocy [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. (ZWINB), decyzją z dnia [...] r. Ponieważ zobowiązane nie wykonały dobrowolnie nałożonego powyższą decyzją obowiązku, organ powiatowy upomnieniem z dnia [...] r. wezwał K. K. do jego wykonania. Po uzyskaniu informacji o śmierci K. K. oraz ustaleniu jej następców prawnych organ, upomnieniem z dnia [...] r., znak: [...] , wezwał A. K. do wykonania obowiązku. Pomimo doręczenia adresatowi upomnienia w dniu [...] r., obowiązek nie został wykonany, dlatego też PINB w K. wszczął egzekucję administracyjną, doręczając zobowiązanemu w dniu [...] r. tytuł wykonawczy z dnia [...] r. Pismem z dnia [...] r. zobowiązany zgłosił do organu powiatowego zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego podnosząc, że organ przez dwa lata nie był w stanie przeprowadzić egzekucji, a teraz kiedy on stał się współwłaścicielem nieruchomości, przyspieszył postępowanie, nie dając mu możliwości odniesienia się do sprawy. Zaznaczył, że postępowanie egzekucyjne winno być prowadzone także wobec współwłaścicielki nieruchomości – M. K.. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia [...] r., wydanym na podstawie art. 34 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r. poz.1619 ze zm.), nie uwzględnił zarzutów. Wyjaśnił w uzasadnieniu postanowienia, że zgłaszający zarzuty jest jedynym spadkobiercą K. K.. Ponadto, K. K. była użytkownikiem samowolnie wybudowanego garażu, a obecnie jest nim A. K.. Organ dodał, że obowiązek wykonania rozbiórki samowolnie wybudowanego garażu został określony wobec A. K. w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem [...] r., zatem zarzut, że organ powiatowy miał dwa lata na przeprowadzenie egzekucji nie jest prawdziwy. W zażaleniu na to postanowienie zobowiązany podniósł, że zastosowano wobec niego zbyt uciążliwy środek egzekucyjny. Zarzucił organowi I instancji ochronę drugiego współwłaściciela nieruchomości na której znajduje się garaż, tj. M. K. która jest współwłaścicielką działki od [...] r., a zgłaszający zarzuty dopiero od [...] r. M. K. wiedziała o samowoli budowlanej gdy jeszcze żył ojciec żalącego się, ale nic w tej sprawie nie zrobiono. A. K. oświadczył, że o całej sprawie dowiedział się z tytułu egzekucyjnego, który powinien być wystawiony na oboje współwłaścicieli, a nie tylko na niego. Ponadto, M. K. miała możliwość legalizacji garażu, szansy takiej nie miał natomiast żalący się. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie wydane w I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że jeżeli egzekucji administracyjnej podlega nałożony na współwłaścicieli obowiązek wykonania rozbiórki obiektu budowlanego, to każdy ze współwłaścicieli jest zobowiązanym, w myśl art. 27 § 1 pkt 2 w zw. z art. 1a pkt 20 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, do wykonania całego obowiązku. Jeżeli obowiązek ten nie jest spełniany, na każdego zobowiązanego współwłaściciela może być nałożona grzywna w celu przymuszenia w wysokości ustalonej na podstawie art. 121 § 4 i 5 ww. ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. wyrokiem z dnia 13 października 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 733/16 stwierdził nieważność ww. postanowienia, ponieważ organ wyższego stopnia rozpoznał zażalenie, które nie zostało podpisane przez zobowiązanego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. postanowieniem z dnia [...] r. nr[...] , po ponownym rozpoznaniu zażalenia A. K. na postanowienie z dnia [...] r., utrzymał w mocy to postanowienie. Organ II instancji wyjaśnił, że ostateczną decyzją z dnia [...] r. nakazał K. K. i M. K. rozbiórkę samowolnie wybudowanego garażu o wym. 9,63 x 3,08 m na działce nr [...] przy ul. [...] w K. Ponieważ osoby zobowiązane do rozbiórki nie wykonały obowiązku, organ upomnieniem z dnia [...] r. wezwał zobowiązane do jego wykonania. Po uzyskaniu informacji, że K. K. zmarła, a spadek po niej odziedziczył w całości jej [...] A. K., organ powiatowy upomnieniem z dnia [...] r. wezwał go do wykonania obowiązku. Oględziny nieruchomości przeprowadzone w dniu [...] r. potwierdziły, że obowiązek nie został wykonany. W tej sytuacji organ I instancji, działając jako organ egzekucyjny, w dniu [...] r. wystawił tytuł wykonawczy nr [...] i wydał postanowienie o nałożeniu na współwłaściciela garażu i jego jedynego użytkownika grzywny w celu przymuszenia. Organ powiatowy nie uwzględnił zarzutów podniesionych przez zobowiązanego wskazując w uzasadnieniu postanowienia, że A. K. jako spadkobierca zmarłej K. K. stał się osobą zobowiązaną do wykonania obowiązku rozbiórki garażu, określonego w decyzji PINB w K. z dnia [...] r., która stała się ostateczna [...] r. K. K. zmarła [...] r. a jej jedynym spadkobiercą jest A. K., co wynika z protokołu przyjęcia spadku znajdującego się w aktach sprawy. Od kiedy decyzja stwierdzająca nakaz rozbiórki stała się ostateczna, K. K. która użytkowała garaż jeszcze przez okres niepełnych czterech miesięcy, mogła podjąć działania w celu wykonania tej decyzji. Obecnie jej następcą prawnym, a także użytkownikiem garażu jest A. K., o czym organ poinformowała M. K. w pismach z dnia [...] r. i [...] r. W piśmie z dnia [...] r. A. K. zwrócił się z prośbą o umożliwienie mu legalizacji garażu bez nakładania kar lub mniejszej sumy, gdyż kwota [...] zł jest dla niego nie do zdobycia. Organ odwoławczy wskazał, że podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być, stosownie do art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji: 1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku; 2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej; 3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4; 4) błąd co do osoby zobowiązanego; 5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym; 6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego; 7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1; 8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego; 9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny; 10) niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27. Zobowiązany do rozbiórki garażu powołał się na błąd co do osoby zobowiązanej, polegający na nałożeniu grzywny tylko co do jednego ze współwłaścicieli. Odnosząc się do tego zarzutu organ stwierdził, że jeżeli egzekucji administracyjnej podlega nałożony na współwłaścicieli obowiązek wykonania rozbiórki obiektu budowlanego, to każdy ze współwłaścicieli jest zobowiązanym, w myśl art. 27 §1 pkt 2 w zw. z art. 1a pkt 20 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Jeżeli obowiązek ten nie zostanie spełniony, na każdego ze zobowiązanych współwłaścicieli może być nałożona grzywna w celu przymuszenia w wysokości ustalonej zgodnie z art. 121 § 4 i 5 tej ustawy. Natomiast, w myśl art. 125 § 1 ustawy, w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone a nieuiszczone grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Odnosząc się do wniosku o umożliwienie legalizacji garażu ZWINB wyjaśnił, że na obecnym etapie postępowania nie ma możliwości legalizacji garażu. Decyzja orzekająca o nakazie rozbiórki garażu jest ostateczna i należy ją wykonać. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. na ww. postanowienie A. K. ponownie podniósł, że nie był nigdy inwestorem garażu, była nim i jest jego użytkownikiem M. K.. Jej oświadczenie złożone w toku postępowania, że nie korzysta z garażu, nie jest prawdziwe. Nikt nie pytał skarżącego, kto korzysta z garażu. Skarżący poinformował organ o śmierci swojej mamy gdy przyszło do niej pismo z PINB, ale organ ten zwrócił się z prośbą o informacje do współwłaścicielki nieruchomości. M. K. wyprowadziła się z nieruchomości przy ul. [...] w K., więc wiedziała, że garaż nie będzie jej potrzebny. Była jednak inwestorem i jest jego współwłaścicielką, dlatego powinna ponieść konsekwencje prawne. Skarżący nie budował garażu i nie ma zamiaru go rozbierać. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W piśmie z dnia [...] r. skarżący zwrócił się do Sądu z prośbą o zapoznanie się z mapą geodezyjną działki i działki sąsiedniej nr [...] . Wynika z niej, że garaż został wybudowany razem z domem w latach 70 – tych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: W oparciu o przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej "p.p.s.a.", sądowa kontrola zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w § 2 tego przepisu sprawowana jest według kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.) zaskarżone orzeczenie eliminuje z obrotu prawnego. Celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do wykonania obowiązków m. in. wynikających z decyzji lub postanowień właściwych organów (art. 2 i 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) – zwanej dalej "u.p.e.a.". W niniejszej sprawie obowiązek rozbiórki garażu przez skarżącego wynika z ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. Decyzja ta został wydana po przeprowadzeniu postępowania przez organ nadzoru budowlanego z udziałem współwłaścicielek działki, na której znajduje się wybudowany nielegalnie garaż i w trakcie tego postępowania osoby te miały możliwość legalizacji samowoli budowlanej, jednak z tej możliwości nie skorzystały. Skarżący stał się współwłaścicielem działki już po zakończeniu postępowania, które toczyło się przed organami nadzoru budowlanego, jako następca prawny K. K.. Zgodnie z art. 922 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2017 poz.459) prawa i obowiązki majątkowe zmarłego przechodzą z chwilą jego śmierci na jedną lub kilka osób stosownie do przepisów księgi czwartej tej ustawy. Ponieważ skarżący jest jedynym spadkobiercą K. K., jej obowiązki majątkowe związane z posiadaniem nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] w K., w tym wynikające z decyzji PINB w K. przeszły na niego i to skarżącego obciąża obecnie obowiązek rozbiórki garażu. Zarzuty skarżącego, iż nie był on inwestorem nie mają znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, skoro jest on aktualnym współwłaścicielem i użytkownikiem obiektu, co do którego została wydana ostateczna decyzja o nakazie rozbiórki i która dotychczas nie została wykonana. Skarżący jest osobą zobowiązaną do wykonania tej decyzji. Odnosząc się do zarzutu skargi, że tytuł wykonawczy powinien zostać wydany także wobec drugiego współwłaściciela działki należy wyjaśnić, że bez względu na to czy tytuł wykonawczy zostanie wystawiony wobec każdego zobowiązanego do wykonania tej samej czynności, czy też zostanie wystawiony jeden wspólny tytuł wykonawczy, każdy z adresatów decyzji zawierającej nakaz wykonania rozbiórki, jest w pełnym zakresie odpowiedzialny za wykonanie nakazu. Konsekwencją takiego stanu prawnego jest stanowisko, według którego, obowiązek wykonania czynności może być egzekwowany wobec każdego zobowiązanego. Także grzywna w celu przymuszenia może być nałożona na każdego zobowiązanego. Wynika to z przepisów art. 119 § 1, art. 120 § 1 oraz art. 121 § 4 i 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (por. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 769/15, lex nr 2248241). Nakaz wykonania czynności jest instytucją administracyjnego prawa materialnego, obowiązkiem wynikającym z norm prawa administracyjnego, a więc takich które są podstawą powstania stosunku administracyjnego. Tego rodzaju stosunek może powstać w związku z kształtowaniem treści nakazu przez właściwy organ administracji w drodze konkretyzacji obowiązku ustawowego przez akt administracyjny. Obowiązek prawny jest kierowany do określonego podmiotu, który podlega z tego tytułu odpowiedzialności prawnej. Adresat nakazu, będący stroną stosunku administracyjnoprawnego podlega ocenie z punktu widzenia wykonania obowiązku. Dotyczy to także obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego. Każdy adresat nakazu rozbiórki jest obowiązany do wykonania nałożonego obowiązku, który mieści się w wymienionym w art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji pojęciu obowiązku wykonania czynności. Zgodnie z tym przepisem, grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której- z powodu jej charakteru- nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Dotyczy to także sytuacji, w której zakres odpowiedzialności wielu podmiotów zobowiązanych jest tożsamy. Przepis art. 27 § 1 pkt. 2 i 3 u.p.e.a. normuje treść tytułu wykonawczego w zakresie tożsamości zobowiązanego i treści podlegających egzekucji obowiązków. Z przepisu tego nie wynika, aby wielu zobowiązanych do wykonania jednego obowiązku odpowiadało w sposób solidarny w rozumieniu prawa cywilnego. Nawet wskazanie w jednym tytule wykonawczym wielu zobowiązanych do wykonania jednej czynności nie oznacza "solidarności nałożenia obowiązku". Zobowiązanym jest każda osoba która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze niepieniężnym, bez względu na to, czy został wystawiony jeden tytuł wykonawczy, w którym wskazano dwa podmioty zobowiązane, czy też zostały wystawione dwa tytuły wykonawcze, odrębnie dla każdego zobowiązanego. Każdy z adresatów decyzji zawierającej nakaz wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym (rozbiórki obiektu budowlanego) jest w pełnym zakresie odpowiedzialny za wykonanie nakazu. K. K. była adresatem decyzji zawierającej nakaz wykonania rozbiórki, którego nie wypełniła, dlatego skarżący, jako jej następca prawny, jest odpowiedzialny za wykonanie tego nakazu. Z tej przyczyny skarżący został zasadnie wskazany w tytule wykonawczym jako osoba zobowiązana do wykonania nakazu rozbiórki. Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonym postanowieniu takich naruszeń przepisów postępowania mających zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym, które uzasadniałyby uchylenie zaskarżonego postanowienia. W ocenie Sądu organy prowadzące postępowanie trafnie oceniły podniesione zarzuty, czemu dały wyraz w wydanych rozstrzygnięciach. Zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Z powyższych względów Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.