II SA/Sz 404/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel Asesor WSA Kazimierz Maczewski /spr./ Protokolant Krzysztof Chudy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2005r. sprawy ze skargi L. i R. R. na decyzję Wojewody z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji odmawiającej wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących L. i R. R. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. znak: [...] Starosta udzielił A. F. pozwolenia na budowę wewnętrznej instalacji [...] w lokalu mieszkalnym nr 4\[...] budynku mieszkalnego położonego przy ul. T. w D. Decyzja ta stała się ostateczna. W dniu [...] r. wpłynął do Starostwa Powiatowego wniosek L. R. (właścicielki mieszkania nr [...] ww. budynku) o wznowienie postępowania zakończonego wskazaną decyzją ostateczną, w którym zarzucono, że pozwolenie na budowę zostało wydane na podstawie fałszywie sporządzonej opinii [...]. Ponadto wnioskodawczyni poinformowała, że nie wyrażała zgody na wykonanie [...] w [...]. Po rozpoznaniu wniosku, Starosta postanowieniem z dnia[...] r. na podstawie art. 149 § 1 i art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego wznowił postępowanie w tej sprawie, a więc uznał, że wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, w chwili wydawania decyzji. Decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. Starosta odmówił uchylenia decyzji o udzieleniu przedmiotowego pozwolenia na budowę. Po rozpatrzeniu odwołania od tej decyzji wniesionego przez L. R., Wojewoda decyzją z dnia [...] r. nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu decyzji, że postępowanie w sprawie wznowienia jest nowym postępowaniem administracyjnym, odrębnym od postępowania prowadzonego w trybie zwykłym (instancyjnym) - ze wszystkimi tej odrębności konsekwencjami. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy należy więc przede wszystkim dokonać oceny, czy zachodziły okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania (art. 145 K.p.a.), ustosunkować się do wniosku o wznowienie postępowania oraz sprawdzić czy został zachowany warunek wynikający z art. 148 K.p.a. W ponownym rozpoznaniu sprawy, po ustaleniu, że w budynku mieszkalnym przy ul. T. w D. nie istnieje Wspólnota Mieszkaniowa (której zgoda z [...] r. na wykonanie [...] w lokalu nr [...] została dołączona do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę i do której wysłano decyzję o pozwoleniu na budowę), decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 104 i 149 § 3 K.p.a., Starosta odmówił wznowienia postępowania w sprawie własnej decyzji z dnia[...]r. nr [...] znak: [...] dotyczącej wydania przedmiotowego pozwolenia na budowę. W odwołaniu od tej decyzji małżonkowie L. i R. R. podnieśli, iż pozbawieni byli czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym przed organem pierwszej instancji i wnieśli o uchylenie pozwolenia na budowę [...], które zostało wydane na podstawie fałszywie sporządzonej opinii [...]. Ponadto wskazali, że "[...]". Decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w całości i stwierdził na podstawie art. 151 § 2 K.p.a. w związku z art.146 § 2 K.p.a. wydanie z naruszeniem prawa decyzji Starosty z dnia [...] r. nr [...] znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. F. pozwolenia na budowę wewnętrznej [...] w lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym w D. przy ulicy T.. Równocześnie Wojewoda orzekł, że nie uchyla tej decyzji ostatecznej, gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść jedynie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że materiał dowodowy w sprawie wykazał, iż fakt, że strona nie brała udziału w postępowaniu (nie otrzymała w przepisowym czasie decyzji i nie złożyła odwołania od niej) nie wpłynął w istocie na treść decyzji i w wyniku uchylenia musiałaby zapaść decyzja odpowiadająca decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 Kpa). Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, że poruszane w odwołaniu sprawy dotyczące samowolnej zmiany użytkowania [...] nie mogą być rozpatrywane w niniejszej sprawie, gdyż postępowanie w tej sprawie prowadzone jest przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. Skarżąc decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego L. i R. R. zarzucili tej decyzji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a., wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi powtórzono zarzut zawarty w odwołaniu, iż pozwolenie na budowę wydane zostało w oparciu o "[...]" z dnia [...] r. niezgodne ze stanem rzeczywistym i dodatkowo uchybiające wymogom warunków technicznych w zakresie instalacji wentylacyjnych. W konsekwencji spowodowało to wykorzystanie jednego [...] od [...], jak i dla potrzeb przewodu [...] w lokalu nr [...] - co jest całkowicie niedopuszczalne. Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny u z n a ł, co następuje: W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy te sprawują w zakresie swojej właściwości wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Takie określenie kompetencji Sądu skutkuje tym, że w przypadku stwierdzenia, że decyzja dotknięta jest istotnymi wadami prawnymi, mającymi postać naruszenia przepisów prawa materialnego lub postępowania administracyjnego, Sąd eliminuje z obrotu prawnego taką wadliwą decyzję - w zależności od rodzaju stwierdzonego uchybienia - poprzez jej uchylenie lub stwierdzenie jej nieważności. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego doprowadziła do stwierdzenia, że decyzja ta nie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 ze zm.), "w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: 1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe, 2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa, 3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27, 4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, 5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję, 6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, 7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2), 8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione". Artykuł 146 K.p.a. określa przypadki, w których nie uchyla się decyzji, mimo istnienia przesłanek wznowienia postępowania, stanowiąc w § 1, że: "uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat" , natomiast w § 2: "nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej". Wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony, przy czym wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a następuje tylko na żądanie strony (art. 147 K.p.a.). W myśl art. 148 § 1 K.p.a. "podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania", a zgodnie z § 2 tegoż artykułu: "termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji". Wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia (art. 149 § 1 K.p.a.). Postanowienie takie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2), natomiast odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze decyzji (149 § 3 K.p.a.). Przytaczając powyższe przepisy dotyczące wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną stwierdzić należy, że postępowanie wznowieniowe nie stanowi dodatkowej instancji odwoławczej, lecz jest instytucją procesową, która ma na celu ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją ostateczną w sytuacji, gdy zaistnieją przesłanki określone w art. 145 § 1 K.p.a. W postępowaniu w przedmiocie wznowienia postępowania należy zatem wyróżnić dwie fazy tego postępowania. W pierwszej z nich organ dokonuje oceny formalnych podstaw wznowienia, a mianowicie bada czy żądanie wznowienia zostało zgłoszone przez stronę (art. 147 K.p.a.), czy powołuje ono podstawy wznowienia określone w art. 145 K.p.a. oraz czy zachowany został termin określony w art. 148 K.p.a. do wniesienia podania o wznowienie postępowania. Organ administracji obowiązany jest z urzędu badać zachowanie tego terminu. Faza ta kończy się wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 2 K.p.a.) lub decyzją o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 K.p.a.). Postanowienie o wznowieniu postępowania otwiera fazę postępowania tj. postępowanie rozpoznawcze (wyjaśniające). Celem postępowania rozpoznawczego jest ustalenie istnienia podstaw wznowienia oraz - w razie pozytywnego tej czynności - przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozstrzygnięcia istoty sprawy, będącej przedmiotem weryfikowanej decyzji ostatecznej. Granice postępowania rozpoznawczego sprawy administracyjnej wyznaczone są sprawą rozstrzygniętą decyzją ostateczną. Słusznie zatem organ odwoławczy w decyzji z dnia [...] r., uchylającej zaskarżoną decyzję organu I instancji odmawiającą uchylenia decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę, przytaczając wyżej podane zasady dotyczące postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania i wskazując na szczególny charakter tej instytucji, nakazał organowi I instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy dokonać oceny dopuszczalności wznowienia postępowania. Po otrzymaniu tej decyzji, organ I instancji wyjaśnił jedynie kwestię istnienia Wspólnoty Mieszkaniowej w budynku mieszkalnym przy ul. T. w D., a następnie, decyzją z [...] r. odmówił wznowienia postępowania, a więc uznał, że nie zaistniały wymagane prawem przesłanki do prowadzenia takiego postępowania. Rozpatrując odwołanie od tej decyzji wniesione przez L. i R. R., Wojewoda zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...] r. uchylił ww. decyzję Starosty , stwierdzając jednocześnie, że nie uchyla decyzji ostatecznej o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwoleniu na budowę, gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść jedynie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Takie rozstrzygnięcie organ odwoławczy uzasadnił jednym zdaniem: "Jak wykazał materiał dowodowy w sprawie, fakt, że strona nie brała udziału w postępowaniu (nie otrzymała w przepisowym czasie decyzji i nie złożyła odwołania od niej) nie wpłynął w istocie na treść decyzji i w wyniku uchylenia musiałaby zapaść decyzja odpowiadająca decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 Kpa)". Z powyższego wynika, iż organ I instancji decyzją z dnia [...] r. uznał, iż brak podstaw do wznowienia postępowania, natomiast organ odwoławczy w istocie stwierdził, że istnieją przesłanki do wznowienia, lecz takie postępowanie byłoby zbędne, gdyż i tak nie doprowadziłoby do zmiany decyzji będącej przedmiotem takiego postępowania. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swej decyzji nie tylko nie wskazał żadnych powodów uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji, ale przede wszystkim, poza zacytowanym jednym zdaniem, będącym w istocie powtórzeniem części sentencji orzeczenia, nie przedstawił żadnej argumentacji, która doprowadziła go do takiego stwierdzenia. Ostateczna decyzja, kończąca postępowanie wznowieniowe nie odnosi się więc wcale do przesłanek wszczęcia takiego postępowania (poza stwierdzeniem, że "strona nie brała udziału w postępowaniu" zwyczajnym), w tym do terminów określonych w art. 148 K.p.a., ani nie zawiera merytorycznego uzasadnienia rozstrzygnięcia, do czego obliguje przepis art. 149 § 2, a także przepis art. 151 § 2 K.p.a. Zgodnie z tym ostatnim przepisem "w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Zauważyć przy tym także należy, iż w podstawie prawnej postanowienia organu I instancji o wszczęciu postępowania wznowieniowego wskazano przepis art. 145 § 1 pkt 5, natomiast w decyzji organu odwoławczego z dnia [...] r. wytknięto, iż podstawa ta nie odpowiada przesłance powołanej we wniosku o wznowienie postępowania (że dowody na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne okazały się fałszywe - art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a.). Z zaskarżonej decyzji wynika z kolei (w sposób domyślny), iż ostateczna decyzja o wydaniu pozwolenia na budowę wydana została z naruszeniem prawa, gdyż nie brała w nim udziału strona skarżąca. Wynika z tego, że organy obu instancji nie określiły w sposób jednoznaczny przesłanki wszczęcia postępowania wznowieniowego, a kwestia ta ma istotne znaczenie, bowiem organ administracji publicznej jest związany żądaniem zawartym w podaniu, nie może z urzędu zmieniać jego kwalifikacji. Organ odwoławczy wydając decyzję ostateczną w postępowaniu wznowieniowym powinien więc przede wszystkim dokonać weryfikacji przesłanek wznowienia postępowania zakończonego uprzednio decyzją ostateczną, tymczasem uzasadnienie zaskarżonej decyzji sprowadza się właściwie do przytoczenia dotychczasowego przebiegu postępowania (zwyczajnego i wznowieniowego) i zacytowanego wyżej lakonicznego stwierdzenia, nie popartego żadną argumentacją, co uniemożliwia Sądowi dokonanie kontroli zasadności wznowienia. Uznać zatem należy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7, 77 § 1, 107 § 3, 145 § 1, 149 § 2 i 151 § 2 K.p.a.) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego należało orzec jak w sentencji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, a o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 wymienionej ustawy.