II SA/Sz 405/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.), Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2016 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Regionalnej sprawy ze skargi S. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta, na podstawie art. 39 ust. 1 i ust. 2, art. 106 ust. 1 i ust. 4, art. 110 ust. 7 i ust. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2015 r., poz. 163), S. M. odmówiono przyznania zasiłku celowego z przeznaczeniem na dofinansowanie do zakupu żywności. Organ I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] r., nr [...] skarżącemu przyznano pomoc w postaci zasiłku celowego na dofinansowanie do zakupu żywności w ramach programu wieloletniego "pomoc państwa w zakresie dożywiania" w wysokości [...] zł miesięcznie na okres od dnia [...] r., a więc potrzeba, o którą wymieniony się zwrócił została już zaspokojona. Wyznacznikami przyznania przez organ właściwy pomocy w formie zasiłku celowego są, z jednej strony sytuacja materialna wnioskodawcy i cel, na który zasiłek jest przyznany a z drugiej strony, możliwości finansowe organów pomocy społecznej. Ośrodek nie jest w stanie zaspokoić wszystkich potrzeb wnioskodawcy ze środków jakimi dysponuje. Możliwości finansowe Ośrodka są obecnie bardzo ograniczone, a ilość osób ubiegających o udzielenie pomocy jest duża stąd wielkość świadczeń jest limitowana nawet dla osób spełniających kryterium dochodowe, Odwołanie od powyższej decyzji wniósł S. M., wskazując, że pomoc w postaci kwoty [...] zł w ramach programu wieloletniego "pomoc państwa w zakresie dożywiania" miała stanowić dodatek do pomocy MOPR-u. Skarżący podniósł, że kwota [...] zł jest stanowczo zbyt mała na wyżywienie się przez cały miesiąc. Nie posiada żadnych dochodów i prosi o przyznanie mu środków na wyżywienie ponieważ głoduje. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] r., nr [...] na podstawie art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 4, art. 4, art. 7, art. 8 ust. 1, art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2015 r., poz. 163) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Zdaniem Kolegium, pomoc społeczna przysługuje nie tylko z powodu ubóstwa, ale przy równoczesnym wystąpieniu szczególnie trudnych okoliczności życiowych, między innymi niepełnosprawności, długotrwałej choroby, które powodują całkowitą niezdolność do pracy, a tym samym brak możliwości poprawy swojej sytuacji poprzez zatrudnienie. Organ odwoławczy wskazał, że wnioskodawca jest zaliczony do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, dlatego pod tym względem znajduje się w lepszej sytuacji życiowej od osób zaliczonych do znacznego stopnia niepełnosprawności, które nie tyko nie są w stanie pracować, ale dodatkowo potrzebują pomocy innych osób. Dopiero w dniu 16 lutego 2016 r. zostało wydane orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, na podstawie którego można było przyznać stronie pomoc w formie zasiłku stałego, co uczyniono decyzją z dnia[...] r., przyznając zasiłek stały w kwocie [...] zł oraz dodatkowo pomoc w formie zasiłku celowego na dofinansowanie do zakupu żywności w ramach programu wieloletniego "pomoc państwa w zakresie dożywiania" w wysokości [...] zł miesięcznie. Organ wyjaśnił, że dochód wnioskodawcy z miesiąca poprzedzającego miesiąc złożenia wniosku nie przekraczał kwoty [...] zł na osobę, stanowiącej kryterium dochodowe osoby w rodzinie obowiązujące od 1 października 2015 r. albowiem nie wykazuje on żadnego dochodu. Ma [...] lata, jest zaliczony do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Mieszka i prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Utrzymuje się ze świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej od [...] r. głównie w formie zasiłku stałego w kwocie miesięcznej [...] zł. W [...] r. nie legitymował się jeszcze orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, dlatego objęty był doraźną pomocą w formie zasiłków celowych na żywność – [...] zł, na dofinansowanie do zakupu leków –[...] zł na dofinansowanie do opłat mieszkaniowych. Organ wskazał, że decyzją Prezydenta odmówiono przyznania stronie zasiłku celowego na żywność, jednak w tym samym czasie strona była objęta pomocą na ten cel w kwocie [...] zł miesięcznie. Zasiłek w takiej wysokości nie pokrywa w pełni kosztów zakupu żywności, lecz jest porównywalny do kwot zasiłków celowych udzielanych w innych rozpoznawanych przez organ odwoławczy sprawach oraz jest wyższy niż przeciętna kwota zasiłku celowego przyznanego w ubiegłym roku na jedną rodzinę potrzebującą pomocy społecznej. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł S. M.. Skarżący podniósł, że jest ciężko chorym człowiekiem, ma wielopoziomową przepuklinę rdzenia kręgowego, chorobę naczyniową, która powoduje "zamykanie naczyń krwionośnych i pięć stentów w sercu". Posiada orzeczenie Powiatowego Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności potwierdzające jego niezdolność do pracy, od lat korzysta z pomocy MOPR-u ponieważ nie ma żadnych źródeł utrzymania. Poprzednie orzeczenie kończyło się w styczniu 2016 r., skarżący przewidując problemy w MOPR zgłaszał ten problem. Dopełnił wszelkich formalności, we właściwych terminach starając się o kolejne orzeczenie. MOPR nie zrobił niczego by pomóc stronie finansowo w lutym 2016 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. Na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2016 r. Prokurator Prokuratury Regionalnej w Szczecinie, który zgłosił udział w niniejszej sprawie, wniósł o oddalenie skargi, podnosząc, że brak jest podstaw do zarzucenia zaskarżonej decyzji naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. prawidłowości zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów obowiązującego prawa oraz trafności jego wykładni. Zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Mając na uwadze sformułowane w skardze wnioski (o zmianę decyzji), należy podkreślić, że wobec wyraźnego odróżnienia kontroli administracji publicznej (rozstrzygania sprawy sądowoadministracyjnej) od wykonywania administracji publicznej (załatwiania sprawy administracyjnej), sąd administracyjny nie ma kompetencji do przejęcia sprawy administracyjnej, jako takiej, do jej końcowego załatwienia i rozstrzygnięcia co do jej istoty. Nie zastępuje więc, ani też nie wyręcza organu administracji publicznej w realizacji powierzonych mu zadań. Rolą sądu administracyjnego, orzekającego w granicach sprawy i na podstawie ustalonego przez organ administracji stanu faktycznego sprawy, jest przeprowadzenie kontroli i oceny działania organu z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Wobec takich uregulowań, wbrew oczekiwaniom skarżącego, Sąd nie ma zatem możliwości wydania rozstrzygnięcia o przyznaniu mu pomocy w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na dofinansowanie do zakupu żywności. Przepisy nie przewidują bowiem możliwości czy to zmiany zaskarżonej decyzji, czy też jej uchylenia i orzeczenia co do istoty sprawy. Tego rodzaju rozstrzygnięcie może wydać jedynie właściwy organ administracji. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowej jest prawidłowość decyzji utrzymującej w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta o odmowie przyznania skarżącemu zasiłku celowego z przeznaczeniem na dofinansowanie do zakupu żywności. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Zgodnie z tym przepisem, zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, to jest w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Podkreślenia wymaga, że powyższy przepis odwołuje się do konstrukcji tzw. uznania administracyjnego. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że konstrukcja uznania administracyjnego wyraża się w możliwości wyboru konsekwencji prawnych w ustalonym stanie faktycznym sprawy. Zaznaczyć jednak należy, że działanie w granicach tzw. uznania administracyjnego nie oznacza dowolności. Organy administracji powinny bowiem przestrzegać zasad postępowania administracyjnego, z których wynika obowiązek organów dokładnego i rzetelnego wyjaśnienia stanu faktycznego, dokonania oceny zgromadzonych dowodów i wyjaśnienia w sposób logiczny i spójny, na podstawie ustalonych okoliczności, motywów podjętego rozstrzygnięcia. Dokonując oceny legalności decyzji uznaniowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym Sąd kontroluje, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, bada, czy dokonano prawidłowych ustaleń co do zaistnienia przesłanek dopuszczających stosowanie uznania, a następnie, czy podejmując rozstrzygnięcie organ nie przekroczył granic przyznanej mu swobody, przez podjęcie rozstrzygnięcia bez uprzedniego wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego lub dokonanie oceny nieznajdującej umocowania w ustalonych faktach. Wskazać trzeba, że w świetle art. 7 K.p.a. na organach administracji spoczywa obowiązek uwzględniania z urzędu interesu społecznego oraz słusznego interesu strony. Przyjmuje się przy tym, że "organ administracji, działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest obowiązany – zgodnie z zasadą z art. 7 K.p.a. – załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków" (por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1982 r., SA 820/81, OSPiKA 1982, nr 1-2, poz. 22 wraz z glosą aprobującą J. Łętowskiego). W ocenie Sądu Kolegium nie wzięło pod uwagę wszystkich zebranych dowodów i nie wyjaśniło należycie okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy, naruszając nie tylko powołany art. 39 ust. 1 i 2 ustawy, lecz również art. 7, 77 § 1, art. 80 i art. 136 K.p.a., w konsekwencji czego doszło również do naruszenia przepisu art. 107 § 3 K.p.a., który wskazuje wymogi prawidłowo sporządzonego uzasadnienia decyzji. Wskazać bowiem należy, że uzasadnienie organu odwoławczego nie pozwala sądowi na kontrolę tych rozstrzygnięć w kontekście wynikającej z art. 3 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej reguły, według której rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy oraz, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżący posiadał orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności wydane do 31 stycznia 2016 r. Wymieniony wystąpił w dniu 7 grudnia 2015 r. o wydanie mu kolejnego orzeczenia, jednak termin posiedzenia składu orzekającego wyznaczono dopiero na dzień 16 lutego 2016 r. Bezspornym w sprawie jest przy tym, że skarżący cierpi na liczne schorzenia (w tym[...] ), nie może podejmować pracy z uwagi na stan zdrowia, utrzymuje się z zasiłku stałego (w kwocie [...] zł) i nie posiada innych dochodów. Z uwagi na wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności dopiero w dniu 16 lutego 2016 r., zasiłek stały w kwocie [...] zł przyznano mu decyzją z dnia 1 marca 2016 r. W związku z powyższym, w lutym 2016 r. skarżący objęty był jedynie pomocą w formie zasiłków celowych. Należy przy tym zaznaczyć, że świadczenie pieniężne na zakup żywności w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w kwocie [...] zł miesięcznie skarżący otrzymywał także wcześniej, m.in. w styczniu 2016 r. kiedy to jeszcze korzystał z zasiłku stałego. Powyższa okoliczność, zdaniem Sądu, nie została wzięta pod uwagę przez Kolegium, które wyjaśniło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że skarżący "w miesiącu lutym 2016 r. nie legitymował się jeszcze orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, dlatego objęty był doraźną pomocą w formie zasiłków celowych na żywność [...] zł, na dofinansowanie do zakupu leków: [...] na dofinansowanie do opłat mieszkaniowych". Jak już wskazano powyżej świadczenie na zakup żywności w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w kwocie [...] zł miesięcznie, skarżący otrzymywał także w okresie gdy korzystał z zasiłku stałego, a zatem nie można zgodzić się z twierdzeniem Kolegium, że pomoc w tym zakresie została stronie przyznana z uwagi na utratę zasiłku stałego. Jak wynika z powyższego, chociaż organ odwoławczy zaaprobował stanowisko organu I instancji, że wyznacznikami przyznania przez organ właściwy pomocy w formie zasiłku celowego są m.in. sytuacja materialna wnioskodawcy i cel, na który zasiłek jest przyznawany, jednak powyższego nie uwzględnił wydając zaskarżoną decyzję. Kolegium nie dostrzegło drastycznej zmiany sytuacji skarżącego, który utracił w lutym 2016 r. prawo do zasiłku stałego w kwocie [...] zł, stanowiącego w istocie jego jedyne źródło utrzymania i uznało, że przyznawana mu już wcześniej kwota [...] zł na zakup żywności w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", zaspokaja jego potrzeby w tym zakresie. Nie ulega przy tym wątpliwości, że cel, na który zasiłek miał być przyznany – tj. wyżywienie stanowi niezbędną potrzebę bytową, o jakiej mowa w art. 39 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję. Organ ponownie rozpatrując sprawę weźmie pod uwagę ocenę prawna wyrażoną w niniejszym wyroku, w szczególności zaś rozważy czy zachodzą przesłanki do przyznania skarżącemu zasiłku celowego zwłaszcza w kontekście istotnego pogorszenia jego sytuacji materialnej w lutym 2016 r.